23/02/2016

Sau hơn 10 năm thi hành Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003, tổ chức chính quyền địa phương được cũng cố, hoàn thiện, thực hiện tốt các chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn. Tuy nhiên, trong tổ chức hoạt động cần bổ sung các quy định để hoàn thiện hơn tổ chức chính quyền địa phương như: Việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các chủ thể trong tổ chức chính quyền địa phương; gắn kết trong việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của các chủ thể; nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền theo từng địa bàn; phân định thẩm quyền giữa trung ương và địa phương, phân cấp, phân quyền, ủy quyền của các cấp chính quyền; việc giám sát của nhân dân trong hoạt động chính quyền… Để đáp ứng yêu cầu trên, Hiến pháp năm 2013 đã xác định cơ cấu tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương trong các văn bản luật quy định cụ thể.

Trên cơ sở kế thừa các quy định về cấu trúc các đơn vị hành chính và bổ sung quy định về đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt, đơn vị hành chính tương đương quận, huyện, thị xã thuộc thành phố trực thuộc trung ương, Hiến pháp năm 2013 quy định “Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Tỉnh chia thành huyện, thị xã và thành phố thuộc tỉnh; thành phố trực thuộc trung ương chia thành quận, huyện, thị xã và đơn vị hành chính tương đương;Huyện chia thành xã, thị trấn; thị xã và thành phố thuộc tỉnh chia thành phường và xã; quận chia thành phường; Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt do Quốc hội thành lập” (Điều 110, Hiến pháp năm 2013).

Trên cơ sở Hiến pháp năm 2013, ngày 19/6/2015 Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XIII, kỳ họp thứ 9 đã thông qua Luật Tổ chức chính quyền địa phương và có hiệu lực vào ngày 01/01/2016. So với Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003, Luật Tổ chức chính quyền địa phương có một số quy định mới sau:

1. Về kỹ thuật: Bố cục Luật gồm 8 chương và 143 điều, tăng 2 chương và 3 điều so với Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003.

2. Phạm vi điều chỉnh: Luật Tổ chức chính quyền địa phương quy định “Luật này quy định về đơn vị hành chính và tổ chức hoạt động của chính quyền địa phương ở các đơn vị hành chính” (Điều 1, Luật Tổ chức chính quyền địa phương). Luật Tổ chức chính quyền địa phương quy định cơ cấu tổ chức Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, và các chủ thể liên quan, như: Thường trực Hội đồng nhân dân, các Ban của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, Chủ tịch Ủy ban nhân dân, các cơ quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân. Bổ sung một số quy định về thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính.

3. Nguyên tắc tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương

Luật tổ chức Chính quyền địa phương quy định nguyên tắc tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương “Tuân thủ Hiến pháp và pháp luật, quản lý xã hội bằng pháp luật; thực hiện nguyên tắc tập trung dân chủ; Hiện đại, minh bạch, phục vụ Nhân dân, chịu sự giám sát của Nhân dân; Hội đồng nhân dân làm việc theo chế độ hội nghị và quyết định theo đa số; Ủy ban nhân dân hoạt động theo chế độ tập thể Ủy ban nhân dân kết hợp với trách nhiệm của Chủ tịch Ủy ban nhân dân (Điều 5, Luật Tổ chức chính quyền địa phương).

Đây là quy định mới, điều luật này bao quát từ việc tổ chức thực hiện, mục đích thực hiện nhiệm vụ của chính quyền, tổ chức thực hiện và xác định rõ trách nhiệm của các chủ thể trong việc thực hiện nhiệm vụ, trong đó trách nhiệm của Chủ tịch Ủy ban nhân dân được nêu rõ hơn trong tổ chức và hoạt động. Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003, nguyên tắc tổ chức và hoạt động quy định trong văn bản luật, nhưng chưa quy định thành một điều luật trong cơ cấu tổ chức mà quy định một khoản trong cơ cấu tổ chức của các chủ thể.

4. Phân định thẩm quyền, phân cấp, phân quyền, ủy quyền cho chính quyền địa phương

Trong nền hành chính nhà nước thì việc chấp hành và điều hành trên phương pháp mệnh lệnh quyền uy, trên cơ sở quy định pháp luật chính quyền địa phương có nhiệm vụ cơ bản, hàng đầu là tổ chức thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương. Để đảm bảo sự vận hành đồng bộ của chính quyền địa phương, tạo cơ chế cho chính quyền địa phương có thể ủy quyền cho cấp dưới khi thực hiện những nhiệm vụ nhất định. Luật tổ chức Chính quyền địa phương bổ sung quy định mới như: Phân định thẩm quyền của chính quyền địa phương (Điều 11, Luật Tổ chức chính quyền địa phương); phân quyền cho chính quyền địa phương (Điều 12, Luật Tổ chức chính quyền địa phương); phân cấp cho chính quyền địa phương (Điều 13, Luật tổ chức Chính quyền địa phương); ủy quyền cho cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương (Điều 14, Luật tổ chức Chính quyền địa phương), quy định các điều kiện thực hiện phân cấp, phân quyền, ủy quyền cho cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương thực hiện.

5. Cơ cấu tổ chức chính quyền địa phương

Theo Hiến pháp năm 2013 xác định “Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam; Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt do luật định” (Điều 111, Hiến pháp năm 2013). Quy định khái quát này là cơ sở để văn bản luật cụ thể phù hợp với chính quyền địa phương ở từng địa bàn nông thôn, đô thị, hải đảo và đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt.

Trên cơ sở Hiến pháp, Luật tổ chức Chính quyền địa phương quy định chính quyền địa phương gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân (quy định tại các điều: Điều 16, Điều 23, Điều 30; Điều 44; Điều 37; Điều 51; Điều 58; Điều 65, Luật Tổ chức chính quyền địa phương); trong cơ cấu tổ chức của Hội đồng nhân dân có Thường trực Hội đồng nhân dân, các Ban của Hội đồng nhân dân; Ủy ban nhân dân, Chủ tịch Ủy ban nhân dân và các cơ quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân; bộ máy giúp việc của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân.

5.1. Hội đồng nhân dân. Theo Hiến pháp năm 2013, “Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân, do Nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên; Hội đồng nhân dân quyết định các vấn đề của địa phương do luật định; giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương và việc thực hiện nghị quyết của Hội đồng nhân dân” (Điều 113, Hiến pháp năm 2013). Trên cơ sở Hiến pháp, Luật tổ chức Chính quyền địa phương quy định “Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên (khoản 1, Điều 6, Luật Tổ chức chính quyền địa phương).

– Thường trực Hội đồng nhân dân: Thường trực Hội đồng nhân dân thành lập ở cả 03 cấp chính quyền địa phương: Cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã.

+ Thường trực Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có Chủ tịch Hội đồng nhân dân, hai Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân, các Ủy viên là Trưởng ban của Hội đồng nhân dân, Chánh Văn phòng Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (khoản 2, Điều 18; khoản 2, Điều 39; khoản 2, Điều 53, Luật Tổ chức chính quyền địa phương).

+ Thường trực Hội đồng nhân dân cấp huyện có Chủ tịch Hội đồng nhân dân, hai Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân và Ủy viên là Trưởng ban của Hội đồng nhân dân (khoản 2, Điều 25; khoản 2, Điều 46; khoản 2, Điều 53, Luật Tổ chức chính quyền địa phương).

+ Thường trực Hội đồng nhân dân cấp xã có Chủ tịch Hội đồng nhân dân và một Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân, Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân hoạt động chuyên trách (khoản 2, Điều 32; khoản 2, Điều 60; khoản 2, Điều 67, Luật Tổ chức chính quyền địa phương).

+ Tăng cường vai trò của Thường trực Hội đồng nhân dân “Thường trực Hội đồng nhân dân họp thường kỳ mỗi tháng một lần” (khoản 2, Điều 106, Luật tổ chức Chính quyền địa phương). Đối với cấp xã khi có đơn yêu cầu có chữ ký của trên mười phần trăm tổng số cử tri trên địa bàn thì Thường trực Hội đồng nhân dân cấp xã có trách nhiệm tổ chức kỳ họp Hội đồng nhân dân bất thường (khoản 3, Điều 78, Luật Tổ chức chính quyền địa phương).

– Các Ban của Hội đồng nhân dân: Hội đồng nhân dân cấp tỉnh thành lập Ban Pháp chế; Ban Kinh tế – Ngân sách; Ban Văn hóa – xã hội, nơi nào có nhiều đồng bào dân tộc thiểu số thì thành lập Ban Dân tộc (khoản 3, Điều 18, Luật Tổ chức chính quyền địa phương); thành phố trực thuộc trung ương thành lập Ban Đô thị (khoản 3, Điều 39, Luật Tổ chức chính quyền địa phương).

+ Hội đồng nhân dân cấp huyện thành lập Ban pháp chế, Ban kinh tế – xã hội, nơi nào có nhiều đồng bào dân tộc thiểu số thì thành lập Ban Dân tộc (khoản 3, Điều 25; khoản 3, Điều 46; khoản 3, Điều 53, Luật Tổ chức chính quyền địa phương).

+ Đối với Hội đồng nhân dân cấp xã thành lập ban Pháp chế và Ban Kinh tế – Xã hội, các Trưởng ban, Phó Trưởng Ban của Hội đồng nhân dân hoạt động kiêm nhiệm (khoản 3, Điều 32; khoản 3, Điều 60; khoản 3, Điều 67, Luật Tổ chức chính quyền địa phương).

– Phê chuẩn kết quả bầu cử Hội đồng nhân dân: Chủ tịch Hội đồng nhân dân, Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân, Trưởng ban, Phó Trưởng ban Hội đồng nhân dân, Chánh Văn phòng Hội đồng nhân dân cấp tỉnh thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn ngay sau khi được bầu. Áp dụng phê chuẩn đối với các chức danh Chủ tịch Hội đồng nhân dân, Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân. Thẩm quyền phê chuẩn kết quả bầu cử như sau: Ủy ban thường vụ Quốc hội “Phê chuẩn kết quả bầu Chủ tịch, Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương” (khoản 5, Điều 53, Luật Tổ chức Quốc hội năm 2015). Thẩm quyền phê chuẩn các cấp như sau “Kết quả bầu cử Chủ tịch Hội đồng nhân dân, Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân cấp tỉnh phải được Ủy ban thường vụ Quốc hội phê chuẩn; kết quả bầu cử Hội đồng nhân dân cấp dưới do Thường trực Hội đồng nhân dân cấp trên phê chuẩn” (khoản 6, Điều 83, Luật Tổ chức chính quyền địa phương).

– Số lượng đại biểu Hội đồng nhân dân: Luật Tổ chức chính quyền địa phương quy định tiêu chuẩn của đại biểu Hội đồng nhân dân tại Điều 7. Số lượng đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp được quy định cụ thể mỗi cấp: Đại biểu Hội đồng nhân dân cấp tỉnh từ 50 đại biểu trở lên theo số dân, địa bàn nhưng không quá 95 đại biểu (khoản 1, Điều 18, Luật Tổ chức chính quyền địa phương), riêng thành phố Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh bầu 105 đại biểu Hội đồng nhân dân (khoản 1, Điều 39, Luật tổ chức Chính quyền địa phương); Hội đồng nhân dân cấp huyện số lượng đại biểu Hội đồng nhân dân từ 30 đại biểu đến không quá 45 đại biểu (khoản 1, Điều 25; khoản 1, Điều 46; khoản 1, Điều 53, Luật tổ chức Chính quyền địa phương); Hội đồng nhân dân cấp xã từ 15 đến không quá 35 đại biểu (khoản 1, Điều 32; khoản 1, Điều 60; khoản 1, Điều 67, Luật tổ chức Chính quyền địa phương).

– Tổ đại biểu: Thực tiễn trong hoạt động của Hội đồng nhân dân đã cho thấy cần tổ chức đại biểu thành tổ để nâng cao hiệu quả hoạt động, trao đổi chuyên môn và phối hợp trong công tác. Luật Tổ chức chính quyền địa phương đã bổ sung tổ đại biểu trong cơ cấu của Hội đồng nhân dân. Tổ đại biểu thành lập ở Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (khoản 4, Điều 18; khoản 4, Điều 39, Luật Tổ chức chính quyền địa phương); và Hội đồng nhân dân cấp huyện (khoản 4, Điều 25; khoản 4, Điều 46; khoản 4, Điều 53, Luật Tổ chức chính quyền địa phương). Đối với Hội đồng nhân dân xã, phường, thị trấn không thành lập Tổ đại biểu Hội đồng nhân dân.

– Đại biểu hoạt động chuyên trách: Luật Tổ chức chính quyền địa phương quy định Chủ tịch Hội đồng nhân dân, Trưởng ban Hội đồng nhân dân có thể là đại biểu Hội đồng nhân dân hoạt động chuyên trách; Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân, Phó Trưởng ban của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện là đại biểu Hội đồng nhân dân hoạt động chuyên trách (quy định tại khoản 3 các Điều: Điều 18, Điều 67, Điều 25, Điều 46, Điều 53, Luật Tổ chức chính quyền địa phương). Đối với cấp xã Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân hoạt động chuyên trách, Trưởng ban, Phó Trưởng ban của Hội đồng nhân dân cấp xã hoạt động kiêm nhiệm (quy định tại khoản 3 các Điều: Điều 32, Điều 60, Điều 67).

5.2. Ủy ban nhân dân: Theo Hiến pháp năm 2013 “Uỷ ban nhân dân ở cấp chính quyền địa phương do Hội đồng nhân dân cùng cấp bầu là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước Hội đồng nhân dân và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên; Uỷ ban nhân dân tổ chức việc thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương; tổ chức thực hiện nghị quyết của Hội đồng nhân dân và thực hiện các nhiệm vụ do cơ quan nhà nước cấp trên giao” (Điều 114, Hiến pháp năm 2013).

Trên cơ sở Hiến pháp, Luật Tổ chức chính quyền địa phương xác định, Ủy ban nhân dân là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương “Ủy ban nhân dân do Hội đồng nhân dân cùng cấp bầu, là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương, Hội đồng nhân dân cùng cấp và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên. Ủy ban nhân dân gồm Chủ tịch, Phó Chủ tịch và Ủy viên, số lượng cụ thể Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp do Chính phủ quy định” (Điều 8, Luật Tổ chức chính quyền địa phương).

– Tổ chức Ủy ban nhân dân: Luật Tổ chức chính quyền địa phương quy định mức tối đa số Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân như sau: Đối với Ủy ban nhân dân tỉnh loại I không quá bốn Phó Chủ tịch, tỉnh loại II và tỉnh loại III không quá ba Phó Chủ tịch; Ủy viên Ủy ban nhân dân gồm các Ủy viên là người đứng đầu cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, Ủy viên phụ trách quân sự, Ủy viên phụ trách Công an (Điều 20, Luật Tổ chức chính quyền địa phương). Đối với thành phố Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh không quá năm Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân (khoản 1, Điều 41, Luật Tổ chức chính quyền địa phương). Đối với Ủy ban nhân dân cấp huyện gồm Chủ tịch, Phó Chủ tịch và các Ủy viên. Ủy ban nhân dân cấp huyện loại I không quá 03 Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân, cấp huyện loại II, cấp huyện loại III không quá hai Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân (Điều 27, Điều 48, Điều 55, Luật Tổ chức chính quyền địa phương). Đối với Ủy ban nhân dân cấp xã gồm Chủ tịch, Phó Chủ tịch và các Ủy viên; cấp xã loại I bố trí không quá hai Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân, cấp xã loại II và cấp xã loại III bố trí một Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân (Điều 34, Điều 62, Điều 69, Luật Tổ chức chính quyền địa phương).

– Chủ tịch, Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân, Ủy viên Ủy ban nhân dân thực hiện nhiệm vụ ngay sau khi được bầu. Áp dụng chế độ phê chuẩn đối với các chức danh Chủ tịch Ủy ban nhân dân, Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân. Thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ “Phê chuẩn việc bầu, miễn nhiệm và quyết định điều động, đình chỉ công tác, cách chức Chủ tịch, Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh” (khoản 7, Điều 28, Luật Tổ chức chính phủ năm 2015). Thẩm quyền phê chuẩn các cấp quy định trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương như sau “Kết quả bầu Chủ tịch Ủy ban nhân dân, Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh phải được Thủ tướng Chính phủ phê chuẩn; kết quả bầu cử Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp dưới phải được Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp trên trực tiếp phê chuẩn” (khoản 7, Điều 83, Luật Tổ chức chính quyền địa phương).

– Luật Tổ chức chính quyền địa phương quy định tối đa số lượng Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân mỗi cấp, mở rộng Ủy viên Ủy ban nhân dân là các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân, không thực hiện việc phê chuẩn chức danh Ủy viên Ủy ban nhân dân. Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003, giao cho Chính phủ quy định “Số lượng thành viên và số Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân của mỗi cấp do Chính phủ quy định” (Điều 122, Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003) và các thành viên Ủy ban nhân dân phải được phê chuẩn của cơ quan có thẩm quyền.

5.3. Chủ tịch Ủy ban nhân dân. Chủ tịch Ủy ban nhân dân được xác định “là người đứng đầu Ủy ban nhân dân”, đề cao trách nhiệm cá nhân Chủ tịch Ủy ban nhân dân trong công tác lãnh đạo, điều hành công việc Ủy ban nhân dân, Ủy viên Ủy ban nhân dân. Điều này thể hiện trong nguyên tắc tổ chức và hoạt động của Chính quyền địa phương; nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch Ủy ban nhân dân “Ủy ban nhân dân hoạt động theo chế độ tập thể Ủy ban nhân dân kết hợp với trách nhiệm của Chủ tịch Ủy ban nhân dân” (khoản 4, Điều 5, Luật Tổ chức chính quyền địa phương).

Để thống nhất trong công tác quản lý hành chính Thủ tướng Chính phủ có quyền “…yêu cầu Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh đình chỉ công tác, cách chức Chủ tịch, Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp dưới khi không hoàn thành nhiệm vụ được cấp có thẩm quyền giao hoặc vi phạm pháp luật” (khoản 7, Điều 28, Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015). Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh “…yêu cầu Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện đình chỉ, cách chức Chủ tịch Ủy ban nhân dân, Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp dưới khi không hoàn thành nhiệm vụ được giao hoặc vi phạm pháp luật…”(khoản 2, Điều 22, Luật Tổ chức chính quyền địa phương). Đây là điểm mới trong công tác tổ chức chính quyền địa phương để thực hiện nguyên tắc phân cấp, phân quyền, ủy quyền trong tổ chức thực hiện các quy định pháp luật.

6. Quy định nhiệm vụ, quyền hạn của các chủ thể

Theo Hiến pháp năm 2013 nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương “Chính quyền địa phương tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương; quyết định các vấn đề của địa phương do luật định; chịu sự kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên; Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương; Trong trường hợp cần thiết, chính quyền địa phương được giao thực hiện một số nhiệm vụ của cơ quan nhà nước cấp trên với các điều kiện bảo đảm thực hiện nhiệm vụ đó” (Điều 112, Hiến pháp năm 2013). Theo Luật tổ chức Chính quyền địa phương, tổ chức chính quyền địa phương được xác định là Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân được tổ chức trên các địa bàn nông thôn, đô thị, hải đảo, nhưng nhiệm vụ, quyền hạn của chủ thể ở mỗi lĩnh vực là quy định trên cơ sở địa bàn hoạt động. Luật tổ chức Chính quyền địa phương xác định nhiệm vụ, quyền hạn của các chủ thể trong tổ chức chính quyền địa phương như: Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, Chủ tịch Ủy ban nhân dân, trên cơ sở phân định thẩm quyền, phân cấp, phân quyền, ủy quyền cho chính quyền địa phương phù hợp với từng địa bàn: Nông thôn, đô thị, hải đảo và đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt; phù hợp với từng chủ thể trong cùng cấp chính quyền.

– Xét theo tính chất nhiệm vụ, quyền hạn. Các chủ thể trong tổ chức chính quyền địa phương thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn ở địa bàn thể hiện rõ tính chất đặc thù của địa bàn đô thị và địa bàn nông thôn. Luật tổ chức Chính quyền địa phương quy định theo hướng, trên cơ sở các quy định về chính quyền địa phương ở địa bàn nông thôn, Chính quyền địa phương ở địa bàn đô thị quy định thêm một số lĩnh vực về quản lý, quy hoạch đô thị. Chủ thể trong tổ chức chính quyền theo địa bàn đô thị thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn nhiều và mang tính chuyên ngành hơn chính quyền địa bàn nông thôn. Ví dụ: Hội đồng nhân dân tỉnh thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn 09 lĩnh vực (Điều 19, Luật Tổ chức chính quyền địa phương), nhưng Hội đồng nhân dân thành phố trực thuộc trung ương, thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn 13 lĩnh vực (Điều 40, Luật Tổ chức chính quyền địa phương); Ủy ban nhân dân tỉnh thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn 08 lĩnh vực (Điều 21, Luật Tổ chức chính quyền địa phương), nhưng Ủy ban nhân dân thành phố trực thuộc trung ương thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn 14 lĩnh vực (Điều 42, Luật Tổ chức chính quyền địa phương); Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn 11 lĩnh vực (Điều 22, Luật Tổ chức chính quyền địa phương), nhưng Chủ tịch Ủy ban nhân dân thành phố trực thuộc trung ương thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn 18 lĩnh vực (Điều 43, Luật Tổ chức chính quyền địa phương)…

– Để thấy được sự khác nhau về nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương ở các địa bàn; nhiệm vụ, quyền hạn của cấp trên với cấp dưới có thể tiếp cận theo số học và theo mô hình “đường tròn đồng tâm”. Theo số học cho chúng ta thấy nội dung quản lý thể hiện qua nhiệm vụ, quyền hạn của cấp trên nhiều hơn cấp dưới, đô thị nhiều hơn nông thôn; tiếp cận theo đường tròn đồng tâm cho ta thấy được thẩm quyền của mỗi cấp chính quyền địa phương trong cùng một nội dung quản lý.

+ Về số học: Tính theo nội dung quản lý thì nhiệm vụ, quyền hạn thì Luật tổ chức Chính quyền địa phương quy định theo hướng tăng trách nhiệm quyền hạn của cấp trên đối với cấp dưới; nhiệm vụ, quyền hạn tập trung ở cấp tỉnh trong cùng địa bàn nông thôn, đô thị, hải đảo. Ví dụ, quy định chung về nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương các cấp như sau: Chính quyền địa phương cấp tỉnh thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn 07 lĩnh vực (Điều 17, Điều 38, Luật Tổ chức chính quyền địa phương); chính quyền địa phương cấp huyện thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn 06 lĩnh vực (Điều 24, Điều 45, Điều 52, Luật Tổ chức chính quyền địa phương); chính quyền địa phương ở xã thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn 05 lĩnh vực (Điều 31, Luật Tổ chức chính quyền địa phương); chính quyền ở phường thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn 06 lĩnh vực (Điều 59, Luật Tổ chức chính quyền địa phương); chính quyền ở thị trấn thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn 05 lĩnh vực (Điều 66, Luật Tổ chức chính quyền địa phương). Quy định nhiệm vụ chính quyền ở địa bàn đô thị nhiều hơn so với chính quyền ở địa bàn nông thôn trong cùng cấp, thể hiện sự khác nhau trong thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền ở địa bàn đô thị và chính quyền ở địa bàn nông thôn.

+ Tiếp cận theo mô hình đường tròn đồng tâm. Tiếp cận theo mô hình này sẽ thấy rõ nhất về thẩm quyền thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của từng cấp trong tổ chức chính quyền địa phương. Đặt các lĩnh vực thuộc thẩm quyền quản lý trên địa giới hành chính địa phương là một phần tương ứng của vòng tròn, và các cấp chính quyền địa phương là các vòng trong có diện tích to, nhỏ theo cấp hành chính, có thể thấy ngoài những cụm từ dùng để thực hiện các nhiệm vụ cụ thể như: Phê chuẩn, thực hiện, điều hành …thì các cụm từ thể hiện thẩm quyền, như: Hội đồng nhân dân dùng nhiều cụm từ “quyết định biện pháp”, “quyết định chủ trương”; Ủy ban nhân dân sử dụng các cụm từ “thực hiện”, “tổ chức thực hiện”, “xây dựng và tổ chức thực hiện”…; Chủ tịch Ủy ban nhân dân sử dụng các cụm từ mang tính thực hiện điều hành như: “lãnh đạo”, “điều hành”, “chỉ đạo”, “tổ chức việc phối hợp”, “quản lý”…

6.1. Nhiệm vụ, quyền hạn các cấp chính quyền như sau: Chính quyền địa phương cấp tỉnh thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn trong 07 lĩnh vực (Điều 17, Điều 38, Luật Tổ chức chính quyền địa phương); Chính quyền địa phương cấp huyện thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn trong 06 lĩnh vực (Điều 24, Điều 45, Điều 52, Luật Tổ chức chính quyền địa phương); Chính quyền địa phương cấp xã thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn trong 05 lĩnh vực (Điều 31, Điều 59, Điều 66, Luật Tổ chức chính quyền địa phương).

6.2 Hội đồng nhân dân: Hội đồng nhân dân tỉnh thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn trong 09 lĩnh vực (Điều 19, Luật Tổ chức chính quyền địa phương); Hội đồng nhân dân huyện thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn trong 05 lĩnh vực (Điều 26, Luật Tổ chức chính quyền địa phương); Hội đồng nhân dân xã thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn trong 08 lĩnh vực (Điều 33, Luật Tổ chức vhính quyền địa phương); Hội đồng nhân dân thị trấn thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn trong 07 lĩnh vực (Điều 68, Luật Tổ chức chính quyền địa phương)

– Hội đồng nhân dân thành phố trực thuộc trung ương thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn trong 13 lĩnh vực (Điều 40, Luật Tổ chức chính quyền địa phương); Hội đồng nhân dân quận thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn 11 lĩnh vực (Điều 47, Luật Tổ chức chính quyền địa phương); Hội đồng nhân dân ở thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn trong 08 lĩnh vực (Điều 54, Luật Tổ chức chính quyền địa phương); Hội đồng nhân dân phường thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn trong 07 lĩnh vực (Điều 61, Luật Tổ chức chính quyền địa phương).

6.3 Ủy ban nhân dân: Ủy ban nhân dân tỉnh thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn ở 08 lĩnh vực (Điều 21, Luật Tổ chức chính quyền địa phương); Ủy ban nhân dân huyện thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn trong 08 lĩnh vực (Điều 28, Luật Tổ chức chính quyền địa phương); Ủy ban nhân dân xã thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn trong 05 lĩnh vực (Điều 35, Luật Tổ chức chính quyền địa phương).

– Ủy ban nhân dân thành phố trực thuộc trung ương thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn trong 14 lĩnh vực (Điều 42, Luật Tổ chức chính quyền địa phương); Ủy ban nhân dân quận thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn ở 09 lĩnh vực (Điều 49, Luật Tổ chức chính quyền địa phương); Ủy ban nhân dân thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn trong 13 lĩnh vực (Điều 56, Luật Tổ chức chính quyền địa phương); Ủy ban nhân dân phường, thị trấn thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn trong trong 04 lĩnh vực (Điều 63, Điều 70, Luật Tổ chức chính quyền địa phương).

6.4 Chủ tịch Ủy ban nhân dân: Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn trong 11 lĩnh vực (Điều 22, Luật Tổ chức chính quyền địa phương); Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn trong 10 lĩnh vực (Điều 29, Luật Tổ chức chính quyền địa phương); Chủ tịch Ủy ban nhân dân xã thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn trong 07 lĩnh vực (Điều 36, Luật Tổ chức chính quyền địa phương).

– Chủ tịch Ủy ban nhân dân thành phố trực thuộc trung ương thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn trong 18 lĩnh vực (Điều 43, Luật Tổ chức chính quyền địa phương); Chủ tịch Ủy ban nhân dân quận thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn trong trong 11 lĩnh vực (Điều 50, Luật tổ chức Chính quyền địa phương); Chủ tịch Ủy ban nhân dân thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn trong 14 lĩnh vực (Điều 57, Luật tổ chức Chính quyền địa phương); Chủ tịch Ủy ban nhân dân phường thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn trong 09 lĩnh vực (Điều 64, Luật Tổ chức chính quyền địa phương) và Chủ tịch Ủy ban nhân dân thị trấn thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn trong 09 lĩnh vực (Điều 71, Luật Tổ chức chính quyền địa phương).

7. Thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính

Theo Hiến pháp năm 2013, Quốc hội có thẩm quyền “…thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới hành chính tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt…” (khoản 9, Điều 70, Hiến pháp năm 2013). Ủy ban Thường vụ Quốc hội “Quyết định thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính dưới tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương” (khoản 8, Điều 74, Hiến pháp năm 2013). Đối với việc thay đổi địa giới hành chính Hiến pháp quy định phải lấy ý kiến nhân dân “Việc thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính phải lấy ý kiến Nhân dân địa phương theo trình tự, thủ tục do luật định” (khoản 2, Điều 110, Hiến pháp năm 2013). Trên cơ sở Hiến pháp, tại Chương VII, Luật Tổ chức chính quyền địa phương quy định cụ thể nguyên tắc, điều kiện thẩm quyền; quy trình lấy ý kiến nhân dân và tổ chức chính quyền địa phương trong việc thay đổi địa giới hành chính. Luật quy định, sau khi lấy ý kiến nhân dân về thay đổi địa giới hành chính mà có trên năm mươi phần trăm tổng số cử tri trên địa bàn tán thành thì cơ quan xây dựng đề án hoàn chỉnh hồ sơ gửi cơ quan có thẩm quyền (khoản 1, Điều 132, Luật Tổ chức chính quyền địa phương).

8. Ngoài ra, Luật tổ chức Chính quyền địa phương còn quy định về chính quyền địa phương ở hải đảo (Chương IV, Luật Tổ chức chính quyền địa phương); chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt (Chương V, Luật Tổ chức chính quyền địa phương), thẩm quyền và trình tự thủ tục thành lập, giải thể đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt.

9. Tổ chức hoạt động của bộ máy giúp việc chính quyền địa phương

Bộ máy giúp việc của chính quyền địa phương gồm có Văn phòng Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, Văn phòng Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Văn phòng Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp huyện (gọi chung là Văn phòng). Luật quy định “Chính phủ quy định cụ thể về nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức, biên chế của Văn phòng Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, Văn phòng Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Văn phòng Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp huyện và việc tổ chức công tác tham mưu, giúp việc, phục vụ hoạt động của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp xã” (khoản 4, Điều 127, Luật Tổ chức chính quyền địa phương).

Văn phòng được xác định là “cơ quan tham mưu, giúp việc, phục vụ” của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân. Hiện nay, chưa có văn bản quy định mô hình tổ chức bộ máy của Văn phòng theo Luật tổ chức Chính quyền địa phương, nhưng trên cơ sở thẩm quyền nhiệm vụ của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, Chủ tịch Ủy ban nhân dân, tính chất của Bộ máy Văn phòng, thực tiễn giải quyết công việc bài viết có ý kiến sau:

– Về thực tiễn thấy rằng: Hiệu quả hoạt động của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, Chủ tịch Ủy ban nhân dân có đóng góp của công tác tham mưu của bộ máy giúp việc. Trên cơ sở quy định của văn bản pháp luật[1], hiện nay Văn phòng được xem là cơ quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân hoạt động theo chế độ thủ trưởng và tổ chức thành các phòng chức năng, các phòng chuyên môn. Khi giải quyết công việc đúng theo quy trình từ trên xuống dưới: Lãnh đạo Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân giao cho lãnh đạo Văn phòng, Lãnh đạo văn phòng giao cho phòng chuyên môn, phòng chuyên môn giao cho công chức. Và khi ký phát hành văn bản theo quy trình từ dưới lên trên: công chức trình cho lãnh đạo phòng, lãnh đạo phòng trình lãnh đạo Văn phòng, lãnh đạo Văn phòng trình lãnh đạo Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, Chủ tịch Ủy ban nhân dân. Nhưng trong quá trình thực hiện nhiệm vụ hiện nay nhiều địa phương xây dựng quy chế nội bộ theo “cơ chế trực tuyến”, nghĩa là lãnh đạo có thể giao trực tiếp cho một công chức thực hiện việc tham mưu vấn đề cụ thể, quy trình thực tế này đã phát huy được hiệu quả cao trong công việc ở một số địa phương. Từ thực tế này đã tồn tại khái niệm “siêu giám đốc” dành cho đội ngũ công chức Văn phòng. Ở góc độ chuyên môn khái niệm này cho thấy công chức Văn phòng phải biết được toàn bộ chuyên môn của một hoặc một số sở, ban, ngành của địa phương mới tham mưu cho lãnh đạo Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, Chủ tịch Ủy ban nhân dân. Qua công tác cho thấy thì đây là yêu cầu tối thiểu để công chức có thể “sàng lọc” trình lên lãnh đạo Ủy ban nhân dân phương án tối ưu nhất trong thực hiện nhiệm vụ. Nhưng xét về cơ cấu tổ chức, thực hiện nhiệm vụ: Đây là cơ quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân với đầy đủ các phòng chức năng, có cơ cấu lãnh đạo hàm giám đốc, có lãnh đạo các phòng chức năng. Khi cơ quan chuyên môn tham mưu một nội dung trình lên lãnh đạo Ủy ban nhân dân, khi đó công chức Văn phòng “tham mưu lại” thì có thể chồng chéo trong việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ và có trường hợp vô hiệu các ý kiến tham mưu của cơ quan chuyên môn. Về quy định các cơ quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân là các cơ quan tham mưu chuyên sâu về ngành, lĩnh vực do pháp luật và Ủy ban nhân dân giao, lãnh đạo cơ quan chuyên môn chịu trách nhiệm trước pháp luật, trước Chủ tịch Ủy ban nhân dân về thực hiện nhiệm vụ.

– Về tính chất tham mưu: Cùng thực hiện chức năng “tham mưu”, nhưng tham mưu của công chức Văn phòng so với các cơ quan chuyên môn cần phải nhìn nhận và thực hiện công tác tham mưu khác nhau về chất. Vì, Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, Ủy ban nhân dân là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương; Chủ tịch Ủy ban nhân dân là các chủ thể thực hiện các chức năng quản lý thuộc thẩm quyền chung; thực hiện chức năng cơ năng cơ bản hàng đầu của chính quyền địa phương là đảm bảo thực hiện Hiến pháp, pháp luật tại địa phương, đồng thời thực hiện các nhiệm vụ xuất phát từ đặc thù địa phương, thì việc tham mưu cần mang tính chất “tổng hợp tham mưu” thì mới thể hiện được tính “siêu giám đốc”, còn như “tham mưu lại” theo đúng quy trình xử lý trong cơ quan thực hiện theo chế độ thủ trưởng, thì công tác Văn phòng có thể chồng chéo với các cơ quan chuyên môn.

– Về công tác cải cách hành chính cho thấy: Văn phòng là cơ quan tiếp nhận, giải quyết nhiều nhiệm vụ liên quan đến cải cách hành chính, hiệu quả công tác cải cách hành chính địa phương phụ thuộc nhiều vào quy trình giải quyết của Văn phòng. Thực tiễn cho thấy, Văn phòng là một trong những cơ quan có tác động lớn đến công tác cải cách hành chính địa phương, hiệu quả của nền hành chính, tiến trình cải cách hành chính nhà nước.

Từ thẩm quyền các chủ thể trong tổ chức chính quyền địa phương, thực tiễn công tác, hiệu quả trong giải quyết công việc, để phù hợp với tiến trình trong công tác cải cách hành chính, bài viết có ý kiến sau:

Thứ nhất, về mô hình Văn phòng. Xuất phát từ thẩm quyền của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, Chủ tịch Ủy ban nhân dân là thực hiện quản lý theo thẩm quyền chung; trên cơ sở cơ cấu, tổ chức bộ máy của các cơ quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân, trách nhiệm của thủ trưởng các cơ quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân, thì tính chất trong công tác tham mưu của Văn phòng cũng phải xuất phát từ thẩm quyền của chủ thể đó là thực hiện mang tính “tổng hợp tham mưu”. Để phát huy trách nhiệm trong công tác chuyên môn của thủ trưởng cơ quan chuyên môn, phát huy tối đa năng lực công chức Văn phòng, nâng cao hiệu quả trong xử lý công việc và đáp ứng được yêu cầu công tác cải cách hành chính, thì công tác Văn phòng hoạt động theo chế độ thủ trưởng và có các phòng chức năng, nhưng trong công tác chuyên môn thành lập phòng quản lý chuyên môn chung giúp việc cho lãnh đạo Văn phòng để có thể tham mưu được những vấn đề mang tính tổng hợp trên địa bàn.

Thứ hai, đối với văn bản triển khai, hướng dẫn thực hiện. Khi triển khai thực hiện các quy định của cấp trên, trên cơ sở hiệu lực thứ bậc văn vản quy phạm pháp luật thì văn bản của các Bộ, ban, ngành trung ương cần sử dụng những cụm từ sát với thẩm quyền của các chủ thể có thẩm quyền của địa phương, những chủ thể nào thẩm quyền triển khai thực hiện, chủ thể nào trình, chủ thể nào quyết định cần căn cứ vào thẩm quyền của các chủ thể quy định ở Luật Tổ chức chính quyền địa phương và các văn bản pháp luật liên quan. Có nhiều phương pháp để tiếp cận thẩm quyền về nhiệm vụ, quyền hạn của các chủ thể có thẩm quyền tổ chức chính quyền địa phương, nhưng tiếp cận theo mô hình vòng tròn đồng tâm sẽ thấy rõ nhiệm vụ, quyền hạn của từng cấp chính quyền, từng chủ thể trong tổ chức thực hiện.

Luật Tổ chức chính quyền địa phương quy định cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn của các chủ thể có thẩm quyền trong tổ chức chính quyền địa phương, nhưng công tác Văn phòng góp phần quan trọng vào việc thực hiện chính sách, pháp luật trên địa bàn, trong đó có công tác cải cách hành chính ở địa phương, nên mô hình và tổ chức hoạt động của Văn phòng cần chú trọng phát huy các kiến thức chuyên ngành của cơ quan chuyên môn, năng lực công chức Văn phòng trong công tác; hiệu quả trong xử lý công việc và đáp ứng được yêu cầu công tác cải cách hành chính của nhà nước.

ThS. Trần Đức Thú

Văn phòng Đoàn ĐBQH và HĐND tỉnh Gia Lai