26/11/2015

Trong các nền dân chủ hiện đại, Hiến pháp được quan niệm như đạo luật cơ bản, giữ vị trí tối thượng về giá trị pháp lý trong hệ thống pháp luật của mỗi quốc gia. Các tư tưởng lập hiến hiện đại đều coi Hiến pháp như một văn bản có sứ mệnh xác lập chế độ mới thay thế chế độ cũ và coi nó như một bản khế ước xã hội của nhân dân[1]. Việc quy định tính hiệu lực tối cao của Hiến pháp ngay trong chính bản thân Hiến pháp của mỗi quốc gia là hết sức quan trọng, bởi nó không chỉ là sự ghi nhận mà còn là cơ sở pháp lý để bảo đảm cho hiệu lực pháp lý cao nhất của Hiến pháp trong hệ thống pháp luật. Để thể hiện được tính tối cao của Hiến pháp thì các điều khoản được quy định trong Hiến pháp phải bảo đảm đầy đủ ba yếu tố sau: (1) Khẳng định Hiến pháp là đạo luật có hiệu lực pháp lý cao nhất; (2) Quy định mọi cơ quan nhà nước, cá nhân và tổ chức đều phải tuyệt đối tuân thủ Hiến pháp; (3)Quy định bất kỳ văn bản pháp luật nào trái với Hiến pháp đều phải bị bãi bỏ hoặc không có hiệu lực thi hành[2].

Song, nếu đem ba tiêu chí này để đối chiếu vào các bản Hiến pháp trong các nền dân chủ hiện đại thì sẽ thấy có sự khác nhau về quy định tính hiệu lực của Hiến pháp ở mỗi quốc gia và Hiến pháp Việt Nam năm 2013 cũng không là một ngoại lệ.

Trong phạm vi bài viết này, trên cơ sở xem xét các quy định về tính hiệu lực của bản Hiến pháp một số quốc gia Đông Nam Á để đối chiếu làm sáng tỏ vấn đề này trong Hiến pháp năm 2013 của Việt Nam.

1. Quy định về tính hiệu lực trong Hiến pháp một số quốc gia Đông Nam Á

Nghiên cứu một số bản Hiến pháp của các quốc gia khu vực Đông Nam Á cho thấy hoàn toàn không có sự thống nhất giữa các quốc gia trong việc quy định tính hiệu lực của Hiến pháp. Ở góc độ chung, dựa trên sự đáp ứng các tiêu chí đã nêu, có thể chia các bản Hiến pháp thành ba nhóm: Nhóm 1: Các bản Hiến pháp trực tiếp quy định tính hiệu lực tối cao của Hiến pháp; nhóm 2: Các bản Hiến pháp gián tiếp quy định hiệu lực tối cao trong Hiến pháp; nhóm 3: Các bản Hiến pháp quy định tính hiệu lực không rõ ràng.

– Nhóm 1: Bao gồm Hiến pháp các quốc gia: Liên bang Malaysia, Vương quốc Thái Lan và Cộng hòa Singapore. Theo đó, Điều 4.1 Hiến pháp Liên bang Malaysia quy định: “Hiến pháp này là đạo luật tối cao của Liên bang và bất kỳ văn bản luật nào được ban hành sau ngày độc lập đều phải tuân thủ Hiến pháp và nếu như không tuân thủ thì sẽ không có hiệu lực”[3]. Quy định này đã quy định dứt khoát hiệu lực tối thượng của Hiến pháp trong hệ thống văn bản pháp luật, đồng thời quy định hậu quả pháp lý của các văn bản pháp luật khác nếu không phù hợp với quy định của Hiến pháp.

Tương tự như quy định của Hiến pháp Liên bang Malaysia, Điều 6 Hiến pháp Vương quốc Thái Lan quy định: “Hiến pháp là đạo luật tối cao của Nhà nước. Luật quy định trái hoặc không phù hợp với Hiến pháp này sẽ không được áp dụng”[4].

Cũng tương tự như hai bản Hiến pháp trên, nhưng tại Điều 4 Hiến pháp Cộng hòa Singapore hiện hành quy định về hiệu lực của Hiến pháp một cách dứt khoát hơn: “Hiến pháp này là luật tối cao của Cộng hòa Singapore và bất kỳ đạo luật nào do cơ quan lập pháp ban hành sau khi bắt đầu thực hiện Hiến pháp này mà trái với Hiến pháp này, sẽ bị vô hiệu”[5].

– Nhóm 2: Hiến pháp các quốc gia không quy định trực tiếp hiệu lực tối cao của Hiến pháp, nhưng trong các quy định đã gián tiếp hiểu Hiến pháp giữ vị trí cao nhất trong hệ thống văn bản pháp luật, bao gồm Hiến pháp các quốc gia: Cộng hòa Indonesia và Cộng hòa Philippines.

Hiến pháp Cộng hòa Indonesia quy định về tính hiệu lực của Hiến pháp như sau: “Tòa án Hiến pháp có thẩm quyền ra phán quyết cuối cùng đối với các vụ việc sơ thẩm, đồng thời chung thẩm liên quan đến việc kiểm tra sự phù hợp của các luật với Hiến pháp”[6]. Với quy định này có thể hiểu rằng, các luật khi ban hành phải phù hợp với Hiến pháp và trao cho Tòa án Hiến pháp thẩm quyền thẩm định tính hợp hiến của các đạo luật.

Điều 8 khoản 4.2 Hiến pháp hiện hành Cộng hòa Philippines quy định: “Tòa án tối cao có thẩm quyền xét xử các vụ việc về tính hợp hiến hay giá trị pháp lý của các điều ước, cam kết, thỏa thuận quốc tế, luật, nghị định, tuyên bố, sắc lệnh, thông tư hay quy định của Tổng thống”[7]. Quy định này cho thấy, Hiến pháp Philippines, tương tự như Hiến pháp Indonesia, không đề cập trực tiếp hiệu lực của Hiến pháp, chỉ chỉ ra một cách gián tiếp các văn bản pháp luật do các cơ quan nhà nước ban hành hoặc công nhận không được trái với Hiến pháp.

– Nhóm 3: Các bản Hiến pháp ghi nhận không rõ ràng về tính hiệu lực của Hiến pháp, bao gồm Hiến pháp của các quốc gia: Vương quốc Brunei, Cộng hòa liên bang Myanmar, Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào và Vương quốc Campuchia.

Tại khoản 1 Điều 84 Hiến pháp Vương quốc Brunei quy định: “chính quyền sẽ phải bị điều chỉnh theo quy định của Hiến pháp này…”[8].Quy định trên chưa thể hiện được tính hiệu lực cao của Hiến pháp trong hệ thống văn bản pháp luật của Vương quốc Brunei. Trong số các bản Hiến pháp của các quốc gia Đông Nam Á được đề cập đến ở bài viết này, đây là bản Hiến pháp thể hiện yếu nhất về tính hiệu lực của Hiến pháp.

Hiến pháp Vương quốc Campuchia tại Điều 150 quy định: “Hiến pháp là đạo luật tối cao của Vương quốc Campuchia. Pháp luật và các quyết định của các cơ quan nhà nước phải tuyệt đối tuân thủ Hiến pháp”. Điều này cho thấy Hiến pháp Campuchia đã đề cập được hai/ba tiêu chí bảo đảm tính hiệu lực cao của Hiến pháp: Thứ nhất, khẳng được giá trị pháp lý cao nhất của Hiến pháp trong hệ thống pháp luật, được thể hiện bởi cụm từ “Hiến pháp là đạo luật tối cao” chứ không phải là “đạo luật cơ bản” như quy định trong một số bản Hiến pháp khác. Thứ hai, Hiến pháp cũng đã khẳng định mọi văn bản pháp luật khác phải phù hợp với Hiến pháp. Tuy nhiên, một điểm hạn chế là Hiến pháp Vương quốc Campuchia chưa quy định rõ về hậu quả pháp lý đối với văn bản pháp luật có nội dung trái với quy định của Hiến pháp.

Trong Điều 96 Hiến pháp Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào quy định về tính hiệu lực của Hiến pháp như sau: “Hiến pháp Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào là đạo luật cơ bản của quốc gia. Mọi văn bản pháp luật khác phải phù hợp với Hiến pháp”[9]. Theo đó, hai trong số ba tiêu chí về hiệu lực của Hiến pháp đã được đề cập đến: (1) Khẳng định được giá trị pháp lý cao nhất của Hiến pháp trong hệ thống pháp luật. (2) Mọi văn bản pháp luật khác phải phù hợp với Hiến pháp. Tuy nhiên, điểm hạn chế trong quy định này là tính chưa rõ ràng khi sử dụng cụm từ “đạo luật cơ bản”, vì thiếu tính định lượng.

Điều 449 Hiến pháp của Liên bang Myanmar quy định về tính hiệu lực của Hiến pháp như “là đạo luật cơ bản của tất cả các văn bản của pháp luật Liên bang”[10] cũng chưa rõ ràng, với những thuật ngữ mang tính “mơ hồ” về hiệu lực và hậu quả pháp lý của những văn bản pháp luật trái với quy định trong Hiến pháp. Với quy định này khó có thể khẳng định được tính hiệu lực mạnh mẽ trong Hiến pháp Myanmar, bởi: Thứ nhất, Hiến pháp Myanmar không quy định cụ thể “luật cơ bản” có nghĩa là gì; thứ hai, Hiến pháp Myanmar cũng không quy định rõ ràng, nếu văn bản pháp luật của Liên bang trái với Hiến pháp sẽ xem xét về tính hợp hiến như thế nào.

Như vậy, qua các điểm trên cho thấy, Hiến pháp Vương quốc Thái Lan, Hiến pháp Liên bang Malaysia, Hiến pháp Cộng hòa Singapore dù quy định ngắn gọn nhưng thể hiện mạnh mẽ nhất về hiệu lực của Hiến pháp. Theo đó, cả ba bản Hiến pháp này đã thể hiện đầy đủ cả ba tiêu chí bảo đảm hiệu lực tối thượng của Hiến pháp.

2. Một số nhận xét về quy định tính hiệu lực của Hiến pháp trong các bản Hiến pháp của một số quốc gia Đông Nam Á

Thứ nhất, các bản Hiến pháp Đông Nam Á quy định Hiến pháp giữ vị trí tối thượng trong hệ thống pháp luật theo mức độ tăng dần

Thực tiễn cho thấy, Hiến pháp là linh hồn của nền dân chủ trong một quốc gia, vì thế, việc ghi nhận vị trí tối cao của Hiến pháp trong Hiến pháp là cơ sở pháp lý tối quan trọng để giữ cho linh hồn dân chủ trường tồn. Dù mức độ hiệu lực của Hiến pháp được ghi nhận ở các bản Hiến pháp khác nhau, tuy nhiên điểm chung giữa các bản Hiến pháp đều quy định Hiến pháp là “luật cơ bản” và vì thế có hiệu lực cao nhất trong hệ thống pháp luật. Có thể dựa trên tiêu chí hiệu lực của Hiến pháp để xếp loại các bản Hiến pháp của các quốc gia trên cơ sở mức độ hiệu lực tăng dần như sau:

Hiến pháp Vương quốc Brunei: Hiến pháp Brunei chỉ quy định chính quyền mới bị điều chỉnh theo quy định của Hiến pháp, mà chính quyền theo quy định này chính là Nghị viện và Chính phủ, “chính quyền” ở đây không bao gồm Quốc vương Brunei. Bởi Điều 84.2 quy định: “Hiến pháp này không được làm ảnh hưởng đến đặc quyền của Quốc vương” và để tránh mọi sự hiểu nhầm, Hiến pháp này tuyên bố rằng “Quốc vương vẫn có toàn quyền làm luật và sửa đổi luật, bổ sung Hiến pháp nếu thấy cần thiết”. Như vậy, hiệu lực pháp lý của Hiến pháp nằm dưới quyền lực của Quốc vương, tính hiệu lực của Hiến pháp Brunei thể hiện rất yếu và mờ nhạt.

Hiến pháp Cộng hòa Indonesia và Cộng hòa Philippines: Cả hai bản Hiến pháp này đều gặp nhau ở một điểm chung là không có điều khoản nào trực tiếp quy định về tính hiệu lực tối cao của Hiến pháp. Song, với các quy định về thẩm quyền của Tòa án tối cao và Tòa án Hiến pháp cho phép suy đoán Hiến pháp giữ vị trí tối thượng trong hệ thống pháp luật với sự hiện diện của thiết chế pháp lý bảo đảm hiệu lực của Hiến pháp.

Hiến pháp Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào và Hiến pháp Vương quốc Campuchia: Cả hai bản Hiến pháp này đều quy định về tính hiệu lực rất ngắn gọn, nhưng phần nào thể hiện tính rõ ràng trong việc quy định tính hiệu lực do trong Hiến pháp đã đề cập được hai trong ba tiêu chí bảo đảm hiệu lực của Hiến pháp. Nhưng điểm yếu của các bản Hiến pháp này là chưa quy định được hậu quả pháp lý đối với văn bản pháp luật vi hiến, làm cho tính hiệu lực của Hiến pháp không cao so với Hiến pháp của các nước Thái Lan, Singapore và Malaysia.

Thứ hai, tính hiệu lực tối cao của Hiến pháp phụ thuộc nhiều vào các yếu tố: (i) Sự rõ ràng trong quy định và (ii) Có hay không có thiết chế bảo hiến

Từ những quy định hiện hành về hiệu lực của Hiến pháp trong các bản Hiến pháp các quốc gia cho thấy rằng, ngoài Hiến pháp ba quốc gia: Vương quốc Thái Lan, Cộng hòa Singapore và Hiến pháp của Liên bang Malaysia là có quy định về tính hiệu lực của Hiến pháp, bảo đảm được tính hiệu lực tối cao của Hiến pháp trong hệ thống pháp luật, đồng thời xác lập cơ chế bảo đảm Hiến pháp, còn hầu hết Hiến pháp các quốc gia còn lại trong khu vực Đông Nam Á vẫn chưa có quy định rõ ràng về tính hiệu lực tối cao của Hiến pháp trong Hệ thống pháp luật. Trong đó, nổi bật là Hiến pháp Brunei, tính hiệu lực tối cao của Hiến pháp này quy định còn quá yếu, chưa có cơ chế bảo đảm tính hiệu lực tối cao của Hiến pháp.

Với Hiến pháp Cộng hòa liên bang Myanmar, Hiến pháp Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào và Hiến pháp vương quốc Campuchia, mặc dù các nhà lập hiến của các quốc gia này đã có mong muốn thể hiện vị trí quan trọng nhất của Hiến pháp trong hệ thống pháp luật, song, do việc sử dụng thuật ngữ còn mang tính “mơ hồ”, dẫn đến nội dung các quy định này chưa bảo đảm được vị trí tối cao của Hiến pháp, trong đó điểm chính làm ảnh hưởng tính tối cao của Hiến pháp là còn thiếu cơ chế bảo đảm hiệu lực của Hiến pháp.

Có thể thấy, khác biệt giữa tính hiệu lực của các bản Hiến pháp là sự hình thành cơ chế để bảo đảm hiệu lực của Hiến pháp trong thực tế, trong đó trọng tâm là việc quy định địa vị pháp lý của thiết chế bảo hiến được quy định ngay chính trong Hiến pháp.

Thứ ba, vị trí sắp đặt điều khoản về tính hiệu lực trong Hiến pháp một số quốc gia Đông Nam Á phù hợp với vị trí của Hiến pháp trong hệ thống pháp luật

Nếu ba tiêu chí để bảo đảm tính hiệu lực của một bản Hiến pháp đã đề cập ở trên thể hiện phần nội dung của tính hiệu lực thì vị trí của điều khoản về tính hiệu lực của bản Hiến pháp đó thể hiện phần hình thức. Nội dung là yếu tố tiên quyết và hình thức khẳng định thêm vị trí hiệu lực của Hiến pháp.

Ở các bản Hiến pháp có tính hiệu lực mạnh như Hiến pháp Thái Lan, tính hiệu lực được quy định ngay ở Điều 4, tương tự, Hiến pháp Singapore cũng dành Điều 4 để quy định về vấn đề này và Hiến pháp Malaysia được quy định ở Điều 6. Trong khi đó, với các bản Hiến pháp của các quốc gia có tính hiệu lực yếu hơn, thì quy định tính hiệu lực của Hiến pháp đều ở những điều khoản phần cuối[11].

Đây được xem là một trong những điểm tiến bộ quy định về tính hiệu lực trong Hiến pháp một số quốc gia Đông Nam Á với sự thể hiện rõ ràng, quy định tính hiệu lực phù hợp với vị trí của Hiến pháp trong hệ thống pháp luật so với quy định tính hiệu lực của Hiến pháp một số quốc gia khác nằm trong trong khu vực châu Á.

3. Tính hiệu lực trong Hiến pháp năm 2013 của Việt Nam

Trong công cuộc xây dựng Nhà nước pháp quyền, vấn đề bảo đảm tính tối cao của Hiến pháp là yếu tố có ý nghĩa quyết định vì: “Hiến pháp là một bộ phận, nhưng là bộ phận quan trọng nhất của pháp luật. Trong hệ thống các văn bản pháp luật của Nhà nước ta thì Hiến pháp được xem là luật cơ bản, nó “là một văn bản duy nhất quy định việc tổ chức quyền lực nhà nước, là hình thức pháp lý thể hiện một cách tập trung hệ tư tưởng của giai cấp lãnh đạo, ở từng giai đoạn phát triển, hiến pháp là văn bản, là phương tiện pháp lý thể hiện tư tưởng của Đảng dưới những hình thức quy phạm pháp luật”[12]. Vì thế Hiến pháp năm 2013 của nước ta đã quy định: “Hiến pháp là luật cơ bản của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, có hiệu lực pháp lý cao nhất; Mọi văn bản pháp luật khác phải phù hợp với Hiến pháp; Mọi hành vi vi phạm Hiến pháp đều bị xử lý; Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, các cơ quan khác của Nhà nước và toàn thểNhân dân có trách nhiệm bảo vệ Hiến pháp. Cơ chế bảo vệ Hiến pháp do luật định”[13]. Với quy định trên, tính hiệu lực trong Hiến pháp của nước ta đang tồn tại một số yếu tố làm suy giảm tính tối cao của Hiến pháp:

Thứ nhất, dù khẳng định Hiến pháp là “luật cơ bản” nhưng hiện chưa có cơ chế bảo đảm tính tối thượng của Hiến pháp. Điều này đang làm suy giảm hiệu lực của Hiến pháp, trong thực tế vẫn còn tình trạng các luật và các văn bản pháp quy khác quy định nội dung mâu thuẫn với các quy định trong Hiến pháp, dù ngay trong Hiến pháp quy định mọi văn bản pháp luật khác phải phù hợp với Hiến pháp.

Thứ hai, Hiến pháp ghi nhận mọi hành vi vi phạm Hiến pháp đều bị xử lý. Song trên thực tế, điều này dường như là không thể vì không có cơ chế xử lý hành vi vi phạm Hiến pháp trên cả ba góc độ: Quy định của pháp luật, thiết chế đảm nhận chức năng và cơ chế vận hành.

Thứ ba, việc quy định tính hiệu lực của Hiến pháp vào vị trí cuối hiến văn cũng làm ảnh hưởng tới tính hiệu lực của Hiến pháp do xuất pháp từ yếu tố tâm lý.

Thứ tư, việc sử dụng thuật ngữ mang tính “mơ hồ” trong điều khoản quy định về tính hiệu lực của Hiến pháp. Với quy định: “Mọi văn bản pháp luật khác phải phù hợp với Hiến pháp; mọi hành vi vi phạm Hiến pháp đều bị xử lý; cơ chế bảo vệ Hiến pháp do luật định” không bảo đảm cho Hiến pháp luôn được tôn trọng và bảo đảm thực thi trong thực tế. Bởi lẽ quy định như vậy không xác định được ai được quyền hủy các văn bản không phù hợp với Hiến pháp, nếu các cơ quan áp dụng pháp luật vẫn áp dụng các văn bản này thì hậu quả thế nào? Hành vi vi phạm Hiến pháp ai có quyền xử lý? Hình thức xử lý? Trách nhiệm của chủ thể vi phạm?

Thứ năm, chưa thiết lập được cơ chế bảo vệ Hiến pháp. Theo quy định tại khoản 2 Điều 119 thì cơ chế bảo vệ Hiến pháp do luật định, quy định này chưa rõ ràng, khó có thể thực thi trong thực tế.

Có thể thấy, với tính chất là đạo luật cơ bản của hệ thống pháp luật trong một quốc gia, một yêu cầu tối quan trọng là Hiến pháp cần phải bảo đảm tuyệt đối tính hiệu lực, bảo đảm cho Hiến pháp là một pháo đài bất khả xâm phạm. Việc không “bảo đảm tính tối cao của Hiến pháp thì sẽ dẫn đến tình trạng tản mạn, trùng lặp, chồng chéo hoặc mâu thuẫn trong các văn bản pháp luật. Như vậy, bảo đảm tính tối cao của Hiến pháp không những là sự tôn trọng ý chí và nguyện vọng của nhân dân mà còn tạo nên tính thống nhất của hệ thống pháp luật, làm cho việc nhận thức và thực hiện pháp luật chính xác, thống nhất hơn”[14].

ThS. Trần Thị Diệu Hương

Đại học Luật – Đại học Huế