07/10/2015

1. Trách nhiệm giải trình của các cơ quan hành chính nhà nước

Tính chịu trách nhiệm là đặc điểm, yêu cầu có tính nguyên tắc của các chủ thể quyền lực. “Trách nhiệm giải trình” (hay tính chịu trách nhiệm, tiếng Anh là Accountable, accountability) được xác định: “Có nghĩa vụ giải thích và chấp nhận trách nhiệm cho các hành vi của một người. Một chính quyền được bầu lên có trách nhiệm chính trị (ít nhất là thông qua bầu cử) đối với cử tri; trong một hệ thống nghị viện có chịu trách nhiệm đối với nghị viện; một công chức chịu trách nhiệm trước pháp luật”[1].

Trách nhiệm giải trình của các cơ quan hành chính nhà nước được nhắc tới nhiều hơn cũng xuất phát từ vị trí vai trò của các cơ quan này trong hệ thống các cơ quan nhà nước. Nhà nước được tổ chức theo thông lệ 3 cành quyền lực: Lập pháp – Quốc hội; Hành pháp – Chính phủ; Tư pháp – Tòa án. Cành quyền lực hành pháp bao gồm các cơ quan hành chính nhà nước được tổ chức từ trung ương đến địa phương luôn được xem như là trung tâm của quyền lực nhà nước. Tất cả 3 cành quyền lực lập pháp – hành pháp – tư pháp đều phải chịu trách nhiệm về phần việc của mình, nhưng tựu chung lại, các cơ quan hành chính nhà nước phải chịu trách nhiệm là quan trọng bậc nhất của sự hạn chế quyền lực và trách nhiệm của Nhà nước. Sự chịu trách nhiệm của các cơ quan hành chính nhà nước chính là điều kiện tiên quyết của chế độ dân chủ. Tiêu điểm của việc Hiến pháp hạn chế quyền lực nhà nước chính là nằm ở hệ thống các cơ quan này mà cao nhất chính là trách nhiệm của Chính phủ.

Trách nhiệm giải trình dường như là một khái niệm mới được thảo luận ở Việt Nam trong thời gian gần đây. Hiện có rất nhiều quan điểm, cách tiếp cận khác nhau của nhiều học giả trong nước, nước ngoài, các tổ chức quốc tế đưa ra quan niệm về trách nhiệm giải trình. Một số tác giả cho rằng trách nhiệm giải trình là trách nhiệm đạo đức, chính trị. Có tác giả lại quan niệm một cách đơn giản cho rằng trách nhiệm giải trình thực ra chỉ là vấn đề trách nhiệm. Hoặc trách nhiệm giải trình là quyền và nghĩa vụ của cơ quan, tổ chức nhà nước và các cán bộ, công chức phải công khai, giải thích và làm rõ các thông tin trong hoạt động công vụ của mình trước nhân dân và các tổ chức khác, đồng thời chịu trách nhiệm khi để xảy ra hậu quả[2]. Bản chất trách nhiệm giải trình cũng thuộc về hình thức thể hiện tính chịu trách nhiệm của Nhà nước. Về quan niệm này, nếu cho rằng trách nhiệm giải trình là “quyền” của các cơ quan hành chính nhà nước thì sẽ không đảm bảo được tính chịu trách nhiệm của Nhà nước, bởi khi đã nói đến quyền thì việc sử dụng hay không sử dụng sẽ tùy thuộc vào ý chí chủ quan của chủ thể giải trình, như vậy mục tiêu đảm bảo tính trách nhiệm của Nhà nước đã không thật sự trọn vẹn.

Đề tài cấp bộ “Thực hiện trách nhiệm trách nhiệm giải trình trong thực thi công vụ nhằm phòng ngừa tham nhũng ở Việt Nam” của Viện Khoa học Thanh tra đưa ra quan niệm trách nhiệm giải trình là trách nhiệm của người được ủy quyền thực hiện nhiệm vụ trước người ủy quyền thực hiện nhiệm vụ bao gồm: (i) Trách nhiệm cung cấp thông tin đầy đủ và chính xác về quá trình thực hiện nhiệm vụ được giao; (ii) Trách nhiệm báo cáo, giải thích, chứng minh về kết quả thực hiện nhiệm vụ được giao và (iii) Trách nhiệm đối với kết quả thực hiện nhiệm vụ (bao gồm khả năng gánh chịu hình phạt khi để xảy ra hậu quả xấu)…

Trách nhiệm giải trình luôn là đòi hỏi đối với tất cả các cơ quan hiến định, các cơ quan nhà nước nói chung chứ không chỉ riêng đối với các cơ quan hành chính nhà nước. Đây cũng xuất phát từ tính chính đáng của Nhà nước, thể hiện bản chất dân chủ xã hội chủ nghĩa của Nhà nước ta.

Chúng tôi cho rằng trách nhiệm giải trình chỉ xuất hiện, phát sinh khi có sự yêu cầu của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có quyền theo luật định. Ngoài ra, để xác định trách nhiệm giải trình của các cơ quan hành chính nhà nước, chúng ta phải đặt chúng trong các mối quan hệ tương tác về kiểm soát và giám sát hoạt động thực thi, mà trọng tâm chính là hệ thống các thiết chế giám sát bên ngoài và bên trong các nhánh quyền lực nhà nước. Do đó, chúng tôi đề xuất định nghĩa trách nhiệm giải trình của các cơ quan hành chính nhà nước như sau:

Trách nhiệm giải trình của các cơ quan hành chính nhà nước là nghĩa vụ của các cơ quan hành chính nhà nước và người đứng đầu cơ quan đó phải cung cấp thông tin và báo cáo các phương diện hoạt động thuộc phạm vi nhiệm vụ quyền hạn của mình một cách trung thực và công khai cho các cơ quan, tổ chức, cá nhân có chức năng giám sáttheo định kỳ và khi có yêu cầu theo luật định.

2. Vai trò của việc thực hiện trách nhiệm giải trình của các cơ quan hành chính nhà nước

Trách nhiệm giải trình có nhiều ý nghĩa, nó tạo ra tính chính đáng cho bộ máy nhà nước, là công cụ quan trọng để xây dựng, giữ gìn và phát huy nền dân chủ. Ở các nước phương tây có nền dân chủ phát triển, chính quyền ngày càng phải đối mặt với công chúng. Công chúng ngày càng nhận thức được rằng việc thực hành thẩm quyền công không phải sự ban ơn. Lòng tin của công chúng vào chính quyền là yếu tố quan trọng để chính quyền tồn tại và hoạt động, lòng tin ấy thường rất mong manh. Thực tế đã cho thấy, có rất nhiều nền dân chủ công nghiệp hoá đã trải qua những biến động lớn làm sụt giảm lòng tin của công chúng, sự ủng hộ chính trị bị sói mòn dần dần và lâu dài dẫn đến những hậu quả vô cùng nghiêm trọng.

Thực hiện trách nhiệm giải trình chính là một phương thức để kiểm soát quyền lực nhà nước nhằm phòng ngừa tham nhũng. Có một thực tế là việc hành pháp của các cơ quan hành chính nhà nước luôn luôn có khả năng tác động đến mọi lĩnh vực của đời sống xã hội. Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân quy định chức năng nhiệm vụ quyền hạn của các cơ quan hành chính nhà nước luôn không bao giờ đủ so với phạm vi điều chỉnh, tác động của các cơ quan này lên các mối quan hệ của đời sống xã hội. Và thực hiện trách nhiệm giải trình sẽ giúp cho người dân, tập thể, cá nhân, cơ quan tổ chức có thẩm quyền giám sát có được thông tin để thực hiện hoạt động giám sát đối với hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước.

Thực hiện trách nhiệm giải trình là một biểu hiện rõ rệt cho những nỗ lực xây dựng một nhà nước dân chủ của Đảng và Nhà nước ta. Việc được tiếp cận thông tin thông qua hoạt động giải trình của các cơ quan hành chính nhà nước như là một yếu tố quan trọng giúp cho người dân tham gia vào đời sống quản lý nhà nước một cách có hiệu quả. Sự công khai, minh bạch trong hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước cũng được xác định là một trong những yêu cầu của việc xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của nước ta hiện nay.

Trách nhiệm giải trình luôn gắn liền với sự minh bạch, công bằng, dân chủ, tính hiệu quả, khả năng đáp ứng, trách nhiệm hay tính toàn vẹn. Bởi vậy, trách nhiệm giải trình là mục tiêu mà một nền quản lý công tốt cần có, là cơ sở đánh giá tính hiệu quả, hiệu lực của nền hành chính nhà nước, là khả năng đáp ứng, ý thức trách nhiệm hay mong muốn thực hiện nhiệm vụ theo cách minh bạch, công bằng. Trách nhiệm giải trình còn được coi như một biểu tượng, mục tiêu hướng tới. Trách nhiệm giải trình giúp truyền tải hình ảnh quản lý tốt, gợi lên một hình ảnh đáng tin cậy, trung thực, công bắng và tính chịu trách nhiệm của người đứng đầu trong quản lý nhà nước[3].

3. Thực trạngpháp luật về trách nhiệm giải trình của các cơ quan hành chính nhà nước hiện nay

Báo cáo giải trình là phương thức hoạt động của các cơ quan nhà nước đã được ghi nhận và thực hiện trong thực tiễn tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước ta từ trước đến nay.Tuy nhiên, phải đến Hiến pháp năm 2013, thuật ngữ giải trình lần đầu tiên được Hiến pháp quy định. Mặc dù không quy định cụ thể thuật ngữ giải trình, nhưng các quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan hành chính nhà nước đều đã thể hiện rõ trách nhiệm giải trình trước các chủ thể có thẩm quyền giám sát[4].

Có thể thấy hầu hết các quy định liên quan đến trách nhiệm giải trình hiện nay vẫn chỉ mang tính chất chung chung, dừng lại ở hình thức “báo cáo”, hoặc “cung cấp thông tin, tài liệu liên quan” đến hoạt động thực thi công cụ của các cơ quan hành chính.

Luật Giám sát của Quốc hội năm 2003 quy định cách thức, quy trình thực thi quyền giám sát tối cao của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội và đại biểu Quốc hội cũng như trách nhiệm báo cáo, giải trình trở lại của Chính phủ và Ủy ban nhân dân tỉnh. Đây được xem như một sự ghi nhận về trách nhiệm giải trình của cơ quan hành chính nhà nước đối với cơ quan dân cử; Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003 ghi nhận quyền giám sát của Hội đồng nhân dân đối với hoạt động của các cơ quan nhà nước trên từng đơn vị hành chính lãnh thổ nhất định, cụ thể Hội đồng nhân dân có thẩm quyền giám sát đối với Ủy ban nhân dân cùng cấp, Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp dưới[5]. Đối với quyền giám sát bên ngoài, Điều 9 Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân 2003 cũng mới chỉ quy định mối quan hệ giữa Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân với các thiết chế bên ngoài dừng lại ở việc “phối hợp chặt chẽ”, chứ cũng chưa quy định rõ trách nhiệm giải trình đối với các cơ quan này[6].

Luật Kiểm toán nhà nước năm 2005 quy định các cơ quan hành chính nhà nước là một trong những chủ thể có trách nhiệm báo cáo giải trình những vấn đề liên quan đến việc thu, chi thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 (Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 sẽ có hiệu lực từ năm 2017), kèm theo đó là trình tự, thủ tục tiến hành kiểm toán, cũng như quyền hạn, nghĩa vụ của kiểm toán nhà nước; cũng như nghĩa vụ báo cáo, giải trình của các cơ quan hành chính nhà nước. Luật Phòng chống tham nhũng năm 2005 (sửa đổi bổ sung năm 2007, năm 2012), Luật Thanh Tra năm 2010, Luật Báo chí năm 1989 (sửa đổi bổ sung năm 1998 và 1999) cũng quy định trách nhiệm cung cấp thông tin về hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước theo quy định của pháp luật[7].

Khiếu nại, tố cáo chính là một trong những cách thức thể hiện quyền làm chủ, quyền tiếp cận thông tin của người dân. Điều 5 Luật Khiếu nại năm 2011 quy định trách nhiệm cung cấp thông tin tài liệu, liên quan đến việc giải quyết khiếu nại của cơ quan có thẩm quyền. Luật Khiếu nại năm 2011 cũng quy định quyền của người khiếu nại yêu cầu cơ quan nhà nước cung cấp thông tin liên quan đến việc khiếu nại của mình và nghĩa vụ của người bị khiếu nại phải cung cấp thông tin tài liệu liên quan đến nội dung khiếu nại[8]; Điều 42 Luật Tố cáo năm 2011 quy định trách nhiệm của các cơ quan hành chính báo cáo với cơ quan có thẩm quyền vềcông tác giải quyết tố cáo thuộc phạm vi quản lý của mình[9]. Riêng đối với Luật Khiếu nại năm 2011, chúng tôi cho rằng việc quy định nghĩa vụ của người bị khiếu nại, người giải quyết khiếu nại cung cấp thông tin, tài liệu liên quan đến nội dung khiếu nại “khi có yêu cầu[10]” là không hợp lý. Bởi một thực tế đang diễn ra đó là nhiều khi người dân đi khiếu nại cũng không thể biết rõ thông tin, tài liệu nào liên quan trực tiếp đến nội dung khiếu nại của mình, dẫn đến sự bị động trong việc đề xuất yêu cầu cung cấp thông tin. Do đó, nhất thiết cần phải sự chủ động cung cấp thông tin từ phía người bị khiếu nại, người giải quyết khiếu nại liên quan đến nội dung khiếu nại, có như vậy mới đảm bảo được quyền dân chủ của người dân.

Vấn đề đặt ra ở đây đó là: Cần phải quy định cụ thể, chi tiết trình tự giải trình như thế nào? bằng những hình thức nào? Thực tế quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước bao phủ hầu hết các lĩnh vực của đời sống xã hội, và mỗi lĩnh vực quản lý lại được phân cấp cho các cơ quan chuyên biệt quản lý, từ đó đặt ra yêu cầu mỗi lĩnh vực hoạt động cần có hình thức giải trình tương ứng. Văn bản pháp luật quy định trực tiếp cụ thể về trách nhiệm giải trình của các cơ quan hành chính nhà nước hiện nay chỉ có duy nhất có Nghị định số 90/2013NĐ-CP của Chính phủ ngày 08/08/2013. Tuy nhiên, Nghị định này cũng chưa thể hiện rõ được các hình thức yêu cầu giải trình cụ thể, cơ sở phát sinh quyền yêu cầu giải trình của các chủ thể giám sát tương ứng với đó là giới hạn phạm vi giải trình đến đâu của các cơ quan hành chính nhà nước. Việc này tiềm ẩn nguy cơ dẫn đến sự tùy tiện trong việc giải trình của các cơ quan hành chính nhà nước, từ đó làm giảm hiệu quả phản biện xã hội của người dân, cũng như hiệu quả giám sát của các thiết chế có thẩm quyền.

Luật Cán bộ, công chức năm 2008 quy định nguyên tắc công khai, minh bạch, đúng thẩm quyền và có sự kiểm tra, giám sát trong thi hành công vụ, đồng thời quy định nghĩa vụ của cán bộ, công chức với tư cách là người đứng đầu phải chịu trách nhiệm về hoạt động của cơ quan, đơn vị mình phụ trách[11]. Tuy nhiên, Luật Cán bộ, công chức năm 2008 cũng không quy định cụ thể trách nhiệm giải trình của các cơ quan hành chính nhà nước gắn liền với trách nhiệm của người đứng đầu, thủ trưởng cơ quan, tổ chức, đơn vị, cũng như tách bạch rõ trách nhiệm giải trình với tư cách người đứng đầu với trách nhiệm giải trình đại diện chung các lĩnh vực hoạt động của cơ quan, tổ chức mình phụ trách. Thêm nữa, việc quy định trách nhiệm giải trình những vấn đề liên đới thuộc quản lý, phụ trách của nhiều cơ quan, đơn vị, nhiều cán bộ phụ trách cũng chưa được làm rõ. Từ đó, tiềm ẩn nguy cơ gây khó khăn cho việc quy trách nhiệm chính thuộc về cơ quan nào, dấn đến tình trạng đùn đẩy trách nhiệm như hiện nay.

3. Một số kiến nghị, đề xuất hoàn thiện cơ sở pháp lý đảm bảo cho hoạt động giải trình của cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam hiện nay

Thứ nhất, để đảm bảo trách nhiệm giải trình của các cơ quan hành chính nhà nước cần phải gắn với vai trò của người đứng đầu hành pháp, cũng như vai trò của thủ trưởng các cơ quan hành chính nhà nước, thủ trưởng các đơn vị. Cụ thể hơn, Luật Cán bộ, công chức nên quy định rõ trách nhiệm giải trình về hoạt động của đơn vị cũng như của cá nhân với tư cách là người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị. Như vậy, việc báo cáo giải trình của các cơ quan sẽ dễ dàng hơn rất nhiều và cũng đảm bảo được nguyên tắc tập trung dân chủ trong quản lý hành chính nhà nước. Bên cạnh đó, để đảm bảo tính chịu trách nhiệm của Nhà nước nói chung, trách nhiệm của các cơ quan hành chính nhà nước nói riêng, tác giả cho rằng việc thực hiện trách nhiệm giải trình nên gắn với trách nhiệm chính trị[12] của những người đứng đầu, cũng là thể hiện văn hóa tôn trọng người dân của một nhà nước dân chủ thực sự.

Thứ hai, xét về tổng thể thì tình trạng “thiếu luật”, hay tình trạng lỗ hổng về mặt pháp lý liên quan đến quy định sự tham gia phản biện của người dân vẫn đang là một tồn tại chưa được khắc phục. Sự thiếu sót này là rào cản lớn cho sự phát triển của xã hội dân sự, nơi tạo ra một kênh phản biện hữu hiệu đối với hoạt động quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước, cũng như bù đắp những thiếu sót, giới hạn trong điều chỉnh pháp luật của Nhà nước. Vì vậy, chúng tôi cho rằng Nhà nước cần sớm ban hành các đạo luật về các thiết chế, phương thức giám sát của nhân dân đối với các cơ quan nhà nước, giữa các cơ quan, tổ chức quyền lực nhà nước với nhau, ví dụ như: Luật về trưng cầu ý dân, Luật về thông tin, quyền tiếp cận thông tin, luật về hội, luật về giám sát và phản biện xã hội, và nhiều luật khác…

Thứ ba, cần thay đổi tư duy trong hoạt động giải trình của các cơ quan hành chính nhà nước. Việc giải trình cần phải gắn liền với trách nhiệm báo cáo, giải trình của người đứng đầu, thủ trưởng cơ quan, đơn vị. Đặc biệt, giải trình không chỉ dừng lại ở việc “biết gì nói nấy”. Hoạt động giải trình luôn phải gắn với phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan hành chính nhà nước. Có như vậy mới đảm bảo hoạt động giải trình của các cơ quan hành chính nhà nước là sự thể hiện rõ tính chịu trách nhiệm của Nhà nước trước nhân dân.

Thứ tư, cần quy định thêm quyền yêu cầu giải trình cho các chủ thể có chức năng giám sát đối với hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước. Điều này sẽ giúp cho các thiết chế giám sát thuận lợi trong việc tiếp cận thông tin phục vụ phản biện xã hội; tạo điều kiện cho người dân tham gia ý kiến vào các quyết định của các cơ quan hành chính nhà nước trước khi quyết định được ban hành. Đây cũng là giúp cho nhân dân thực sự tham gia vào quản lý nhà nước một cách đúng nghĩa[13]. Bên cạnh đó, những lĩnh vực thuộc sự điều chỉnh, quản lý của nhiều cơ quan, đơn vị chúng tôi cho rằng, cần quy định rõ trách nhiệm giải trình liên đới của các chủ thể này, tránh tình trạng đá bóng trách nhiệm, không truy xuất được trách nhiệm cụ thể thuộc về ai, ai sẽ là người phải đứng ra giải trình về nội dung liên quan[14].

Nguyễn Thanh Tùng

Viện Nhà nước và Pháp luật