Trong khuôn khổ Hội thảo khoa học với nội dung “Nâng cao chất lượng công tác thẩm định đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương” vừa được tổ chức tại thành phố Đà Nẵng dưới sự chủ trì của Viện Khoa học pháp lý Bộ Tư pháp và Sở Tư pháp thành phố Đà Nẵng. Các tham luận và phát biểu tại hội thảo đã làm rõ hơn thực trạng, nguyên nhân của những kết quả cũng như những tồn tại, hạn chế trong công tác thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương. Qua đó, đại biểu dự hội thảo cũng đã tập trung kiến nghị nhiều giải pháp cần thực hiện trong thời gian đến. Trong khuôn khổ bài viết này, chúng tôi xin lược trích một số nội dung về nguyên nhân và giải pháp thực hiện trong Tham luận của Sở Tư pháp thành phố Đà Nẵng tại hội thảo.

Công tác xây dựng, thẩm định văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động chuyên môn của ngành tư pháp theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND, trong đó cơ quan tư pháp qua công tác thẩm định dự thảo văn bản đóng vai trò như “người gác cổng” nhằm đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất trong hệ thống pháp luật, góp phần nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương. 

          Việc triển khai thực hiện Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND trong thời gian qua có ý nghĩa rất quan trọng đối với ngành Tư pháp nói chung và Sở Tư pháp thành phố Đà Nẵng nói riêng. Bên cạnh những kết quả đã đạt được vẫn còn không ít những tồn tại, khó khăn, vướng mắc, ảnh hưởng đến hiệu quả của công tác này trên thực tế. 

          I. NGUYÊN NHÂN CỦA NHỮNG TỒN TẠI, HẠN CHẾ TRONG CÔNG TÁC THẨM ĐỊNH

          1. Nguyên nhân khách quan

          – Nguyên nhân cơ bản, đầu tiên là trong bối cảnh công tác xây dựng pháp luật nói chung ở Việt Nam còn tồn tại nhiều vướng mắc, bất cập thì rõ ràng công tác thẩm định dự thảo văn bản ở Trung ương hay ở địa phương đều phải chịu những tác động chung về thể chế khi hệ thống pháp luật Việt Nam còn bất cập, chồng chéo, thiếu đồng bộ … Tình trạng các quy định pháp luật ở Trung ương chồng chéo, mâu thuẫn nhau hay đã lạc hậu, chưa kịp thời điều chỉnh theo tình hình mới hoặc quy định của địa phương không phù hợp với quy định của Trung ương vì phải thực hiện theo chương trình mục tiêu đặc thù của địa phương dưới sự chỉ đạo của cấp uỷ và nghị quyết của HĐND cùng cấp …

Bên cạnh đó, việc chưa xác định đúng mức vai trò, vị trí của ngành tư pháp, cơ quan tư pháp trong hệ thống tổ chức bộ máy nhà nước, thực hiện quyền lực nhà nước mà cụ thể là trong công tác xây dựng pháp luật (nhất là ở địa phương) cũng là nguyên nhân cơ bản của tình trạng hiệu quả, chất lượng công tác thẩm định dự thảo văn bản còn nhiều bất cập, hạn chế.

– Một số nguyên nhân cụ thể :

Thứ nhất, các cơ quan chưa tuân thủ chặt chẽ quy trình, thủ tục xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo quy định.

– Nhiều cơ quan chưa xác định đúng ý nghĩa, tầm quan trọng của việc lấy ý kiến tham gia của các ngành, địa phương, ý kiến thẩm định của cơ quan tư pháp.

– Vai trò tham mưu, giúp việc của Văn phòng UBND thành phố cho UBND thành phố trong công tác xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật vẫn còn nhiều bất cập. Một số bộ phận tham mưu của Văn phòng UBND thành phố chưa nhận thức và thực hiện theo đúng quy định về công tác thẩm định văn bản nói riêng và công tác ban hành văn bản quy phạm pháp luật nói chung. Cụ thể như xử lý chưa phù hợp đối với những vấn đề còn có ý kiến khác nhau giữa cơ quan soạn thảo và cơ quan thẩm định trong vai trò là cơ quan giúp UBND thành phố thực hiện thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.

          Thứ hai: Thời hạn thẩm định theo quy định hiện hành là 8 ngày là khá “eo hẹp”. Để thực hiện thẩm định đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, nhất là đối với các dự thảo có nội dung phức tạp, liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực đòi hỏi cần có nhiều thời gian để đầu tư nghiên cứu cũng như trao đổi với cơ quan chủ trì soạn thảo nên thời gian Luật định là chưa bảo đảm thực tế công tác thẩm định ở địa phương.

          Thứ ba: Kinh phí đảm bảo cho công tác thẩm định. Theo quy định tại Điều 55 của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND quy định về kinh phí hỗ trợ xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND do ngân sách địa phương bảo đảm và được dự toán trong kinh phí thường xuyên của HĐND, UBND. Tuy nhiên, từ thời điểm Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND có hiệu lực thi hành (ngày 01/4/2005) đến ngày 15 tháng 11 năm 2007 liên bộ Bộ Tư pháp, Tài chính mới ban hành Thông tư liên tịch số 09/2007/TTLT-BTP-BTC Hướng dẫn việc quản lý và sử dụng kinh phí ngân sách nhà nước bảo đảm cho công tác xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND.

Mặc dù vậy, mức chi cho công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật nói chung và công tác thẩm định văn bản quy phạm pháp luật nói riêng theo Thông tư liên tịch số 09/2007/TTLT-BTP-BTC lại khá thấp so với mặt bằng chung. Cụ thể như tổng mức chi cho việc xây dựng 01 dự thảo Quyết định của UBNDcấp tỉnh tối đa là 5.000.000 đồng (trường hợp phức tạp thì không vượt quá 7.000.000 đồng) thì thật sự rất khó cho việc tiến hành các hoạt động có liên quan như tổ chức hội thảo, lấy ý kiến, thực hiện điều tra, khảo sát … để hoàn thiện dự thảo văn bản trước khi gửi cơ quan thẩm định. Trên thực tế, trước khi có Thông tư liên tịch số 09/2007/TTLT-BTP-BTC một số địa phương đã xây dựng định mức chi hỗ trợ công tác xây dựng văn bản với mức tối đa cao hơn rất nhiều so với quy định của Bộ (*).

2. Nguyên nhân chủ quan

Cán bộ trực tiếp thực hiện công tác thẩm định còn thiếu về số lượng và chưa bảo đảm về năng lực chuyên môn cũng như năng lực thực tiễn đối với một số lĩnh vực. Đội ngũ cán bộ làm công tác thẩm định thường có tuổi đời, tuổi nghề trẻ nên thiếu kinh nghiệm thực tiễn, thiếu sự chín chắn, cẩn thận trong công tác, còn e dè, ngại va chạm khi tranh luận với các cơ quan liên quan trong quá trình thẩm định nên đôi khi nội dung thẩm định chưa sâu sắc, chưa mang tính chất phản biện, các lập luận, lý lẽ chưa có tính thuyết phục cao …

II. KIẾN NGHỊ MỘT SỐ GIẢI PHÁP

Một là: Cần nghiên cứu để quy dịnh rõ hệ thống các tiêu chí đánh giá chất lượng một dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, các tiêu chí đánh giá chất lượng văn bản thẩm định

Việc thiếu các tiêu chí đánh giá như thế nào là một dự thảo văn bản quy phạm pháp luật đạt yêu cầu, đã dẫn đến những cách hiểu thiếu chính xác, không thống nhất về các quy định trong dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, cũng như rất khó đánh giá được một cách khách quan về chất lượng văn bản thẩm định. Chính vì vậy, cần có quy định về hệ thống các tiêu chí cụ thể đánh giá tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ, tính khả thi của một dự thảo văn bản quy phạm pháp luật để làm cơ sở đánh giá chất lượng về nội dung của một văn bản quy phạm pháp luật và cũng là cơ sở để đánh giá chất lượng nội dung thẩm định.

Đồng thời cần khẳng định giá trị pháp lý của văn bản thẩm định và trách nhiệm của các cơ quan trong việc tiếp thu, phản hồi ý kiến thẩm định. Khẳng định rõ tính bắt buộc và giá trị của văn bản thẩm định đối với cơ quan chủ trì soạn thảo và cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản là HĐND, Uỷ ban nhân dân.

Điều này đã được quy định về nguyên tắc tại Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND song việc tuân thủ triệt để các nội dung về tình tự, thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật như Văn phòng UBND chỉ nhận hồ sơ trình UBND trong trường hợp đã có ý kiến thẩm định của cơ quan tư pháp và có báo cáo giải trình tiếp thu ý kiến thẩm định của cơ quan chủ trì soạn thảo; cơ quan thẩm định phải có trách nhiệm theo dõi việc tiếp thu ý kiến thẩm định và có ý kiến với Văn phòng UBND nếu quy trình tiếp thu không được tuân thủ nghiêm túc, báo cáo thẩm định phải được gửi cùng dự thảo văn bản đến các thành viên UBND trước phiên họp, cơ quan chủ trì soạn thảo và cơ quan thẩm định sẽ phải báo cáo trước tập thể UBND nếu có ý kiến khác nhau và UBND sẽ xem xét, quyết định …   

Hai là: Tăng cường nâng cao năng lực cho cán bộ, công chức trực tiếp tham gia xây dựng, thẩm định văn bản quy phạm pháp luật

Tập trung vào việc tăng cường năng lực cho đội ngũ cán bộ, công chức thực hiện chức năng thẩm định văn bản quy phạm pháp luật, là cơ quan thẩm định các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, tính khả thi của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của địa phương, các cơ quan tư pháp địa phương cần được củng cố, tăng cường nhiều hơn nữa về nguồn nhân lực và vật lực, trang bị những thông tin cần thiết để cập nhật, tiếp cận các chủ trương, chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước, đồng thời cần thường xuyên đào tạo, bồi dưỡng, nâng cao năng lực cho đội ngũ cán bộ, công chức, đầu tư kinh phí hoạt động, cơ sở vật chất, trang thiết bị phục vụ cho việc tổ chức thực hiện nhiệm vụ được giao. Tập trung vào việc bổ sung kiến thức chuyên ngành, kiến thức, kỹ năng quản lý nhà nước và xây dựng pháp luật. Đây là một điều kiện cần thiết bảo đảm cho việc nâng cao chất lượng hoạt động quản lý, chất lượng công tác thẩm định các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.

Quy hoạch, đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ cán bộ làm công tác soạn thảo, thẩm định văn bản quy phạm pháp luật, chú trọng đúng mức lĩnh vực thẩm định các văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến các điều ước quốc tế trong điều kiện Việt Nam gia nhập Tổ chức Thương mại thế giới (WTO), ưu tiên và chú trọng bồi dưỡng kiến thức pháp luật quốc tế.

Về cơ chế, chính sách, đề nghị nghiên cứu, xem xét việc xác định chức danh “Thẩm định viên văn bản” cho công chức trực tiếp thực hiện công tác thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ở các cấp.

Ba là: Tăng cường vị trí, vai trò của người đứng đầu cơ quan tư pháp ở địa phương trong công tác quản lý nhà nước về công tác xây dựng và thẩm định văn bản quy phạm pháp luật

Với nhiệm vụ quan trọng là tham mưu, giúp UBNDcùng cấp thực hiện chức năng quản lý nhà nước về công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính đồng bộ, tính thống nhất của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật, cần nghiên cứu, bổ sung, xác định người đứng đầu cơ quan tư pháp ở địa phương là thành viên UBND cùng cấp để giúp UBND tăng cường hơn nữa chất lượng công tác quản lý nhà nước về công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật cũng như chất lượng của từng văn bản quy phạm pháp luật do UBND ban hành hoặc trình HĐND cùng cấp thông qua, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính đồng bộ, tính thống nhất của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương.

Bốn là: Tăng cường cơ chế cung cấp, chia sẻ thông tin trong công tác xây dựng và thẩm định văn bản quy phạm pháp luật

Xác định rõ trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc cung cấp, chia sẻ các thông tin cần thiết cho việc xây dựng và thẩm định văn bản quy phạm pháp luật. Đẩy nhanh tiến trình tin học hoá quản lý hành chính, xây dựng, hoàn chỉnh, khai thác có hiệu quả cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật tạo điều kiện thuận lợi cho việc xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Xây dựng cơ sở dữ liệu pháp luật có khả năng truy cập nhanh phục vụ cho việc tra cứu, tìm hiểu các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành, các văn bản quy phạm hết hiệu lực, những dự thảo văn bản quy phạm pháp luật và các ý kiến khác nhau, những số liệu, báo cáo, đánh giá, thống kê, bài viết bình luận, đánh giá liên quan đến các quy định trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật đáp ứng yêu cầu ngày càng cao công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương./. 

Phòng Văn bản quy phạm pháp luật

          (*) Theo Quyết định số 17/2007/QĐ-UBND ngày 05/02/2007 của UBND thành phố Hồ Chí Minh thì mức chi đối với công tác xây dựng VBQPPL là trên 20.000.000 đồng/01 văn bản.