Pháp luật về đánh giá tác động môi trường, liên hệ thực tiễn

Pháp luật về đánh giá tác động môi trường, liên hệ các tình huống thực tiễn.

Sau hơn 30 năm đổi mới kinh tế kể từ năm 1986, Việt Nam đã đạt được những thành tựu quan trọng trong nhiều lĩnh vực, cả về văn hóa, chính trị hay kinh tế – xã hội. Chúng ta đã đi lên từ một nước nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung nghèo nàn, lạc hậu bị tàn phá bởi chiến tranh, kém hội nhập và hợp tác với bên ngoài, để trở thành nước có thu nhập trung bình với nền kinh tế thị trường năng động, hội nhập sâu rộng toàn cầu. Nhưng phần lớn lại nhờ sự đánh đổi bằng môi trường. Phát thải khí nhà kính của Việt Nam tăng nhanh nhất trong khu vực, trong khi chất lượng môi trường không khí, đất và nước của Việt Nam đã bị suy giảm đáng kể. Ô nhiễm nước và không khí đã đến mức nghiêm trọng, đặc biệt là các thành phố lớn như: Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh, gây ra những nguy cơ lớn về sức khỏe. Là công cụ quản lý môi trường quan trọng nhất, Đánh giá tác động môi trường (ĐTM) được Chính phủ Việt Nam và các tổ chức quốc tế công nhận trong việc quản lý các tác động của phát triển trong tương lai đối với tài nguyên thiên nhiên của đất nước. ĐTM là Chương quan trọng của Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 của Việt Nam (đã được Quốc hội khóa 13 thông qua tại kỳ họp thứ 7 ngày 23 tháng 6 năm 2014).

Mặc dù đã đạt được những cải tiến đáng kể trong khuôn khổ pháp lý về ĐTM, nhưng những thách thức vẫn còn tồn tại giữa các quy định về ĐTM. Thực tiễn cho thấy rằng khung pháp lý về ĐTM hiện tại còn kém và đang phải đối mặt với nhiều thách thức và những phát triển trong tương lai của các quy định về ĐTM ở Việt Nam không chỉ tập trung vào các văn bản quy phạm pháp luật mà còn phải nâng cao năng lực của những người thực hiện ĐTM với các chế tài nghiêm khắc. Tới đây, khi luật bảo vệ môi trường 2020 chính thức có hiệu lực vào ngày 1/1/2022, hứa hẹn sẽ cải thiện được các quy định, cũng như thực trạng tồn đọng của ĐTM trong thực tiễn.

CHƯƠNG I: TỔNG QUAN VỀ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG MÔI TRƯỜNG (ĐTM)

1.1.  Sự ra đời và phát triển của đánh giá tác động môi trường

1.1.1.  Trên thế giới

Hoa Kỳ là quốc gia đầu tiên trên thế giới chính thức đưa khái niệm ĐTM vào trong pháp luật môi trường của nước mình[1].  Với những nền tảng xã hội là sự tác động mạnh mẽ của cuốn sách “Spring Silent” (1962) của tác giả Rachel Carson, cuốn sách đã bàn luận về những tác hại của ngành công nghiệp gây ra cho môi trường từ đó tạo ra mối quan tâm về môi trường chưa từng có ở Mỹ. Năm 1970, Luật Chính sách Môi trường Quốc gia của Hợp chủng quốc Hoa Kỳ đã được thông qua, ĐTM yêu cầu đánh giá môi trường trong các dự án lớn đã thực hiện theo quy định của pháp luật. Luật này yêu cầu phải tiến hành ĐTM đối với các hoạt động ở cấp liên bang có khả năng ảnh hưởng nhiều tới chất lượng môi trường sống của con người. Sự ảnh hưởng của NEPA trong đó khái niệm về hệ thống ĐTM như nền tảng của luật này đã lan rộng ra ngoài Hoa Kỳ và thúc đẩy sự ra đời của chính sách ĐTM ở nhiều quốc gia. Theo đó, đầu tiên là Anh, sau đó tới Cộng hòa Liên bang Đức và phần lớn các nước Bắc Âu đã bắt đầu cung cấp các hệ thống ĐTM. Ví dụ như, Pháp đã thông qua Luật Bảo vệ Thiên nhiên vào năm 1976; Thụy Sĩ (1983); Bỉ (1985); Hà Lan, Tây Ban Nha (1986); Thụy Điển, Bồ Đào Nha (1987); Italia (1988); Ba Lan, Đan Mạch, Na Uy (1989)[2]. Hiện nay, ở nhiều nước đã có các quy định pháp luật tương đối hoàn chỉnh về ĐTM.

Năm 1973 và 1977, Bộ trưởng Môi trường các nước thành viên EC đã nhóm họp để xem xét về chương trình hành động môi trường của Cộng đồng. Ngày 27/6/1985 EC ra Hướng dẫn 85/337/EC về ĐTM như là bước thực hiện những thỏa thuận đạt được tại các kỳ họp trên. Các nước thuộc Cộng đồng Châu Âu đã được yêu cầu đáp ứng các quy định của hướng dẫn trên. Theo hướng dẫn của EC thì ĐTM là việc xác định, mô tả và đánh giá các hoạt động trực tiếp hoặc gián tiếp của một dự án tới con người, hệ động, thực vật, đất, nước, không khí… cũng như sự tác động qua lại lẫn nhau của các yếu tố này[3]. Dựa trên Hướng dẫn 85/337/EC của Châu Âu, khái niệm ĐTM chính thức được đưa vào Vương quốc Anh vào năm 1988 thông qua các quy định về Quy hoạch Thị trấn và Quốc gia đối với Anh và Xứ Wales và thông qua các quy định về Đánh giá Môi trường đối với Scotland và Bắc Ireland[4]. Kể từ đó, việc thực hiện ĐTM đã rất phát triển ở quốc gia này. Tại Đức, năm 1975, “Chỉ thị Nội các về Nguyên tắc Đánh giá Môi trường đối với các Biện pháp Công của Liên bang” được ban hành, theo đó, các hậu quả môi trường có thể xảy ra của tất cả các quy trình lập kế hoạch và ủy quyền của liên bang đều phải được kiểm tra, đánh giá. Sau đó, “Đạo luật Thực hiện Chỉ thị của Hội đồng về Đánh giá tác động của một số Dự án Công và Tư tới Môi trường” đã được ban hành vào năm 1990 theo Chỉ thị của Châu Âu.

Tư liệu cho thấy, tính đến năm 1985, có tới 3/4 các nước phát triển đã có quy định về ĐTM ở những mức độ khác nhau hoặc ít nhất cũng đã hoàn thành một báo cáo về ĐTM. ĐTM cũng đã được hầu hết các nước trong khu vực chính thức đưa vào pháp luật môi trường từ những năm đầu của thập kỷ 80.

1.1.2. Tại Việt Nam

Các yêu cầu và quy định của ĐTM đã được luật hóa chính thức và được đưa vào luật môi trường năm 1993. Mặc dù khái niệm ĐTM đã có từ khá sớm trên thế giới nhưng phải mãi đến năm Luật bảo vệ môi trường năm 1993, trước đó nước ta có rất ít những văn bản pháp luật về vấn đề môi trường; pháp luật nước ta mới quy định về vấn đề này, đó là do pháp luật của ta luôn đi sau học hỏi theo pháp luật của các nước phát triển; mang pháp luật của nước ngoài về pháp điển hóa, và nội luật hóa để biến những quy định thành của mình sao cho phù hợp với điều kiện đất nước ta. Một nguyên nhân khác, do đất nước ta bước ra từ chiến tranh, quan tâm trước mắt là làm sao phục hồi được kinh tế – văn hóa, ổn định chính trị; Sau nhiều năm hình thành và phát triển, Quốc hội tiếp tục thông qua Luật bảo vệ môi trường 2005 và 2014 pháp luật bảo vệ môi trường cũng như pháp luật về ĐTM ngày càng hoàn thiện và phát triển, góp phần vào công cuộc bảo vệ môi trường, phát triển bền vững của đất nước. Hàng nghìn dự án lớn, cơ sở sản xuất, kinh doanh thực hiện ĐTM qua đó đã đề ra được những giải pháp thiết thực bảo vệ môi trường[5]. Tới đây, Luật bảo vệ môi trường 2020 sẽ có hiệu lực vào ngày 1/2/2022, sẽ càng quy định rõ ràng, phù hợp hơn về vấn đề ĐTM.

1.2. Khái niệm đánh giá tác động môi trường

Có rất nhiều định nghĩa được đưa ra về đánh giá tác động môi trường; Chương trình môi trường Liên hợp quốc định nghĩa: “ĐTM là một quá trình nghiên cứu nhằm dự báo các hậu quả môi trường của một dự án phát triển quan trọng. ĐTM xem xét việc thực hiện dự án sẽ gây ra những vấn đề gì đối với đời sống của con  người tại khu vực dự án, tới hiệu quả của chính dự án và của các hoạt động phát triển tại vùng đó. Sau dự báo ĐTM phải xác định các biện pháp làm giảm đến mức tối thiểu các tác động tiêu cực, làm cho dự án thích hợp với môi trường của nó”.[6]

Việt Nam cũng đưa ra quy định về đánh giá tác động môi trường; theo Luật bảo vệ môi trường năm 2014: “Đánh giá tác động môi trường là việc phân tích, dự báo tác động đến môi trường của dự án đầu tư cụ thể để đưa ra biện pháp bảo vệ môi trường khi triển khai dự án đó.” so sánh với Luật bảo vệ môi trường năm 2020 “Đánh giá tác động môi trường là quá trình phân tích, đánh giá, nhận dạng, dự báo tác động đến môi trường của dự án đầu tư và đưa ra biện pháp giảm thiểu tác động xấu đến môi trường.” Phân tích hai khái niệm về ĐTM mà luật quy định ở cả hai năm đều không quá khác biệt; cả hai đều quy định ĐTM là một quá trình hay một công cụ mà buộc các cơ sở, tổ chức sản xuất, kinh doanh hay chủ thể khác có hoạt động tác động đến môi trường phải thi hành nhắm tính toán, phân tích những gì có thể xảy ra với môi trường nếu làm như vậy; từ đó có biện pháp khắc phục, giảm thiểu những ảnh hưởng đó đến môi trường.

1.3. Bản chất pháp lý của đánh giá tác động môi trường

Khi tìm hiểu về bản chất của ĐTM chúng ta có thể xem xét dưới nhiều góc độ khác nhau. Dưới mỗi góc độ ĐTM lại được nhìn nhận một cách khác, cụ thể như sau: Xét dưới góc độ quản lý, ĐTM được coi là biện pháp quản lý nhà nước về môi trường. Xét dưới góc độ khoa học thì ĐTM là những nghiên cứu về mối liên hệ, những tác động biện chứng giữa các chính sách, hoạt động phát triển và môi trường. Xét dưới góc độ là khái niệm pháp lý thì ĐTM là hệ thống các quan hệ pháp luật hình thành giữa cơ quan quản lý nhà nước với các cơ quan, tổ chức, cá nhân đề xuất, thực hiện các chính sách, hoạt động phát triển trong việc khảo sát và đánh giá tác động của các hoạt động phát triển đó đối với các yếu tố của môi trường cũng như các giải pháp giảm thiểu các tác động đó. Xét ở khía cạnh chủ quan của pháp luật thì ĐTM là hệ thống các quy tắc xử sự mà các chủ thể cần phải thực hiện khi tiến hành dự án phát triển có khả năng tác động tới môi trường. Như vậy, bản chất của ĐTM thể hiện ở chỗ nó là nghĩa vụ pháp lý phát sinh từ yêu cầu của quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường, từ nghĩa vụ hiến định của tất cả cá nhân, tổ chức về BVMT

1.4. Ý nghĩa của đánh giá tác động môi trường

Đánh giá tác động môi trường có vai trò như là một công cụ quản lý môi trường có tính chất phòng ngừa của nhà nước vì nó yêu cầu người tiến hành các dự án hay công trình phải phân tích, nhận dạng, và dự đoán những tình huống có thể xảy ra với môi trường. Lấy đó làm cơ sở chọn phương án tốt nhất để khi thực hiện dự án phát triển ít gây tác động tiêu cực đến môi trường. Đồng thời nó còn giúp nhà quản lý nâng cao chất lượng của việc đưa ra quyết định. Cơ quan quản lý có trách nhiệm thẩm định, phê duyệt và giám sát việc thực hiện của cơ sở, tổ chức. Nếu như có sai phạm trong bất kỳ khâu nào, không chỉ có đơn vị vi phạm mà cả cơ quan quản lý đó cũng sẽ phải chịu trách nhiệm do thiếu chính sách trong các giai đoạn của ĐTM. Các đối tượng mà pháp luật quy định sẽ phải lập báo cáo ĐTM, đó là cơ sở để đối chiếu khi có thanh tra môi trường. Việc quy định ĐTM là cơ sở xây dựng các chính sách phát triển dài lâu; pháp triển kinh tế hay bất kỳ ngành nào đều phải gắn với bảo vệ môi trường; tạo ra sự phát triển bền vững

1.5. Các giai đoạn chính của đánh giá tác động môi trường

Trong quá trình ĐTM được chia thành các giai đoạn chính. Các giai đoạn của quá trình này ở Việt Nam cũng được áp dụng tại nhiều nước trên thế giới. Các giai đoạn này bao gồm:

– Giai đoạn sàng lọc: Đây là giai đoạn xác định đối tượng phải tiến hành ĐTM. Các quy định hiện hành của pháp luật Việt Nam đã đưa ra một cách tương đối rõ ràng danh mục các dự án cần phải tiến hành ĐTM.

– Giai đoạn xác định phạm vi: Trong giai đoạn này sẽ xác định các vấn đề chính cần phải được xem xét, phân tích, đánh giá trong quá trình ĐTM. Việc xác định phạm vi ra sao có thể ảnh hưởng lớn đến toàn bộ quá trình ĐTM và ảnh hưởng lớn đến việc phê duyệt ĐTM.

– Giai đoạn lập báo cáo ĐTM: Đây là giai đoạn quan trọng nhất, cơ bản nhất của quá trình ĐTM. Trong giai đoạn này sẽ đưa ra những phân tích khoa học về quy mô, tầm quan trọng và ý nghĩa của các tác động được xác định. Để thực hiện giai đoạn này có nhiều phương pháp khác nhau nhưng phải đảm bảo các yêu cầu cơ bản theo quy định của pháp luật.

– Giai đoạn thẩm định ĐTM: Đây là khâu quan trọng để đưa ra những tư vấn, kết luận và yêu cầu doanh nghiệp chỉnh sửa báo cáo ĐTM trong trường hợp cần thiết. Đây là khâu giúp bảo đảm thông tin nộp lên là tin cậy và đủ để ra quyết định. Qua giai đoạn thẩm định chất lượng của báo cáo ĐTM có thể được cải thiện từ đó việc phê duyệt báo cáo ĐTM sẽ chuẩn xác hơn, hiệu quả BVMT cũng tốt hơn.

– Giai đoạn thực hiện và kiểm tra, xác nhận việc thực hiện các công trình, biện pháp BVMT trước khi đưa dự án vào vận hành chính thức: Hoạt động này được rất nhiều nước đưa vào pháp luật quốc gia và thực tế cho thấy ngày càng đóng vai trò quan trọng.

CHƯƠNG II: THỰC TRẠNG QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VIỆT NAM HIỆN NAY VỀ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG MÔI TRƯỜNG VÀ LIÊN HỆ THỰC TIỄN

2.1. Quy định về báo cáo đánh giá tác động môi trường

Lập và trình phê duyệt Báo cáo ĐTM là nghĩa vụ quan trọng nhất của chủ đầu tư trước khi dự án được chấp thuận và đi vào thực hiện.[7]

2.1.1. Chủ thể lập báo cáo đánh giá tác động môi trường

Luật bảo vệ môi trường năm 2014 (Điều 18) quy định chủ dự án phải thực hiện đánh giá tác động môi trường; là các dự án thuộc thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư của Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ […] và dự án có nguy cơ tác động xấu đến môi trường. So với Luật bảo vệ môi trường năm 2020 có quy định tại Điều 28 Khoản 2, 3 và 4, đối tượng thực hiện ĐTM dựa trên các tiêu chí đã được quy định cụ thể và hẹp hơn tại. Đã đưa ra các tiêu chí để phân loại dự án, Luật Bảo Vệ Môi Trường 2020 có một tiêu chí mới là yếu tố nhạy cảm về môi trường. Căn cứ vào các tiêu chí, dự án được phân thành 4 nhóm: (1) nhóm dự án có nguy cơ tác động xấu đến môi trường mức độ cao, (2) nhóm dự án có nguy cơ tác động xấu đến môi trường, (3) nhóm dự án ít có nguy cơ tác động xấu đến môi trường, và (4) nhóm dự án không có nguy cơ tác động xấu đến môi trường. Ngoài ra, Luật Bảo Vệ Môi Trường 2020 có sự thay đổi về đối tượng phải thực hiện ĐTM, tất cả các dự án thuộc Nhóm I và các loại 4, 5, 6, 7 của Nhóm II (trừ các dự án đầu tư công khẩn cấp) đều phải thực hiện ĐTM.

2.1.2.  Hình thức báo cáo đánh giá tác động môi trường

Văn bản của chủ dự án đề nghị thẩm định báo cáo ĐTM và bản báo cáo ĐTM của dự án không những phải tuân thủ các quy định của pháp luật về mặt nội dung mà còn phải tuân thủ về mặt hình thức

2.1.3.  Nội dung báo cáo

Nội dung chính của báo cáo ĐTM được quy định tại Điều 22 Luật bảo vệ môi trường năm 2014 bao gồm: (i) Xuất xứ của dự án, chủ dự án, cơ quan có thẩm quyền phê duyệt dự án; phương pháp đánh giá tác động môi trường. (ii) Đánh giá việc lựa chọn công nghệ, hạng mục công trình và các hoạt động của dự án có nguy cơ tác động xấu đến môi trường. (iii) Đánh giá hiện trạng môi trường tự nhiên, kinh tế – xã hội nơi thực hiện dự án, vùng lân cận và thuyết minh sự phù hợp của địa điểm la chọn thực hiện dự án. (iv) Đánh giá, dự báo các nguồn thải và tác động của dự án đến môi trường và sức khỏe cộng đồng. (v) Đánh giá, dự báo, xác định biện pháp quản lý rủi ro của dự án đến môi trường và sức khỏe cộng đồng. (vi) Biện pháp xử lý chất thải. (vii) Các biện pháp giảm thiểu tác động đến môi trường và sức khỏe cộng đồng. (viii) Kết quả tham vấn. (ix) Chương trình quản lý và giám sát môi trường. (x) Dự toán kinh phí xây dựng công trình bảo vệ môi trường và thực hiện các biện pháp giảm thiểu tác động môi trường. (xi) Phương án tổ chức thực hiện các biện pháp bảo vệ môi trường. So sánh với quy định này tại Luật Bảo vệ môi trường 2020, có điểm giống với luật 2014. Đây là cơ sở rất quan trọng để các nhà đầu tư dự án nhìn nhận về dự án có ảnh hưởng như nào đến môi trường có kế hoạch biện pháp bảo vệ môi trường; cơ quan nhà nước có cơ sở kiểm tra, giám sát việc thực hiện có đúng hay không; đồng thời các chủ thể khác cũng nhìn nhận được ảnh hưởng dự án đến môi trường của mình.

2.2.  Quy định về tham vấn khi thực hiện báo cáo đánh giá tác động môi trường

Đối tượng cần tiến hành tham vấn là cá nhân, cộng đồng dân cư[8] chịu sự tác động trực tiếp của dự án và các cơ quan tổ chức có liên quan trực tiếp đến dự án đầu tư, trừ trường hợp dự án đầu tư thuộc danh mục bí mật nhà nước thì không cần tiến hành tham vấn. Trách nhiệm thực hiện tham vấn thuộc về chủ đầu tư của dự án phải lập Báo cáo ĐTM, còn trách nhiệm trả lời tham vấn thuộc về các đối tượng cần tiến hành tham vấn vừa được đề cập. Quy trình tham vấn ý kiến hiện nay chủ yếu được thực hiện hướng tới đối tượng cần tham vấn là Ủy ban nhân dân cấp xã nơi thực hiện dự án và các cá nhân, tổ chức chịu tác động trực tiếp bởi dự án thực hiện theo quy trình: Chủ dự án gửi báo cáo đánh giá tác động môi trường của dự án đến Ủy ban nhân dân cấp xã nơi thực hiện dự án và các cá nhân, tổ chức chịu tác động trực tiếp bởi dự án kèm theo văn bản đề nghị cho ý kiến; Ủy ban nhân dân cấp xã nơi thực hiện dự án và các cá nhân, tổ chức chịu tác động trực tiếp bởi dự án có văn bản phản hồi trong thời hạn tối đa 15 ngày làm việc, kể từ ngày nhận được văn bản của chủ dự án hoặc không cần có văn bản phản hồi trong trường hợp chấp thuận việc thực hiện dự án.

2.3.  Quy định về thẩm định, phê duyệt báo cáo đánh giá tác định môi trường

2.3.1.  Thẩm quyền tổ chức thẩm định

Theo quy định của Luật BVMT năm 2014, trách nhiệm tổ chức việc thẩm định báo cáo ĐTM đối với dự án được quy định do các tổ chức sau đảm nhiệm: Bộ Tài nguyên và môi trường; Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ; Bộ quốc phòng, Bộ công an; và UBND cấp tỉnh. Tuy nhiên, sang đến Luật BVMT 2020, đã có sự thay đổi từ 04 cơ quan có thẩm quyền nay chỉ còn lại 03 cơ quan:

“Điều 35. Thẩm quyền thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường

1. Bộ Tài nguyên và Môi trường tổ chức thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường đối với các dự án đầu tư sau đây, trừ dự án đầu tư quy định tại khoản 2 Điều này:

[…]

2. Bộ Quốc phòng, Bộ Công an tổ chức thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường đối với dự án đầu tư thuộc bí mật nhà nước về quốc phòng, an ninh.

3. Ủy ban nhân dân cấp tỉnh tổ chức thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường đối với dự án đầu tư trên địa bàn, trừ đối tượng quy định tại khoản 1 và khoản 2 Điều này. Bộ, cơ quan ngang Bộ có trách nhiệm phối hợp với Ủy ban nhân dân cấp tỉnh nơi có dự án phải thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường đối với dự án đầu tư thuộc thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư, quyết định đầu tư của mình.”[9]

Luật BVMT 2020 bỏ thẩm quyền của . Trách nhiệm đó được giao lại cho UBND cấp Tỉnh trừ dự án thuộc thẩm quyền của Bộ tài nguyên – môi trường. Do trong thực tế quá trình thực thi Luật BVMT 2014, đã xảy ra nhiều vướng mắc trong thẩm quyền thẩm định của cơ quan này. Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ có cơ quan chuyên môn để thẩm định, nhưng lại không có cơ quan có chức năng thanh tra chuyên ngành nên việc thẩm định báo cáo ĐTM sẽ không đi cùng với việc giám sát, kiểm tra thực hiện báo cáo ĐTM, làm giảm chất lượng, hiệu quả của ĐTM.

2.3.2.  Hình thức thẩm định

Theo quy định của luật 2014: Thủ trưởng hoặc người đứng đầu cơ quan được giao thẩm định tổ chức việc thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường thông qua hội đồng thẩm định hoặc thông qua việc lấy ý kiến các cơ quan tổ chức có liên quan và chịu trách nhiệm trước pháp luật về kết quả thẩm định. Thành viên hội đồng thẩm định và cơ quan, tổ chức được lấy ý kiến chịu trách nhiệm trước pháp luật về ý kiến của mình. Trường hợp cần thiết, cơ quan thẩm định tổ chức khảo sát thực tế, lấy ý kiến phản biện của cơ quan tổ chức và chuyên gia để thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường. Trong thời gian thẩm định, trường hợp có yêu cầu chỉnh sửa, bổ sung, cơ quan thẩm định có trách nhiệm  thông báo bằng văn bản cho chủ dự án để thực hiện.

2.3.3.  Quy trình thẩm định, phê duyệt báo cáo ĐTM

Trong thời hạn 20 ngày kể từ ngày nhận được báo cáo ĐTM đã được chỉnh sửa theo yêu cầu của cơ quan thẩm định, thủ trưởng hoặc người đứng đầu của cơ quan thẩm định, thủ trưởng hoặc người đứng đầu cơ quan thẩm định có trách nhiệm phê duyệt báo cáo ĐTM; trường hợp không phê duyệt phải trả lời cho chủ dự án bằng văn bản và nêu lý do. Phê duyệt báo cáo ĐTM theo luật cũ được thay thế bằng quyết định phê duyệt kết quả thẩm định báo cáo ĐTM theo Luật Bảo Vệ Môi Trường 2020 (Quyết Định Phê Duyệt Kết Quả Thẩm Định).

2.3.4.  Sự tham gia của cộng đồng trong quá trình thẩm định báo cáo

Luật BVMT 2014 chưa quy định cộng động dân cư là một chủ thể trong công tác BVMT, vì vậy chưa đẩy mạnh, phát huy được vai trò quan trọng của cộng đồng dân cư trong công tác BVMT. Luật BVMT 2020 đã bổ sung “cộng đồng dân cư” vào phạm vi điều chỉnh và đối tượng áp dụng nhằm khẳng định vị trí, vai trò của nhóm đối tượng quan trọng này trong công tác BVMT. Lần đầu tiên, cộng đồng dân cư được quy định là một chủ thể trong công tác BVMT; tăng cường công khai thông tin, tham vấn, phát huy vai trò của cộng đồng dân cư trong các hoạt động BVMT[10].

Vai trò của cộng đồng dân cư ngày càng quan trọng, góp phần thu thập thông tin về BVMT; tham gia đánh giá kết quả bảo vệ môi trường của doanh nghiệp. Nhằm tạo thuận lợi cho cộng đồng dân cư phát huy được vai trò của mình trong công tác BVMT, Luật đã bổ sung quy định thiết lập hệ thống trực tuyến tiếp nhận, xử lý, trả lời phản ánh, kiến nghị, tham vấn của tổ chức, cá nhân và cộng đồng dân cư về BVMT, qua đó giúp cộng đồng dân cư có thể tham gia giám sát hoạt động BVMT thông qua công nghệ thông tin, tương tác các ứng dụng thông minh trên điện thoại di động. Luật BVMT 2020 quy định việc công khai danh sách hội đồng thẩm định báo cáo ĐTM, dành một Điều quy định công khai thông tin và sự tham gia của cộng đồng trong phòng ngừa, ứng phó sự cố môi trường. Việc công bố, công khai quyết định phê duyệt kết quả thẩm định báo cáo ĐTM của cơ quan thẩm định, công khai báo cáo ĐTM sau khi được phê duyệt kết quả thẩm định của chủ dự án, nội dung báo cáo đề xuất cấp GPMT, trừ thông tin liên quan đến bí mật nhà nước, bí mật của doanh nghiệp theo quy định của pháp luật để lấy ý kiến của các bên liên quan cũng đã được quy định cụ thể trong Luật. Trách nhiệm của chủ dự án trong việc tham vấn cộng đồng dân cư, được quy định ngay từ khi lập báo cáo ĐTM. Trong đó, đã quy định rõ trách nhiệm thực hiện tham vấn, đối tượng tham vấn, nội dung tham vấn chủ yếu, hình thức tham vấn trong quá trình thực hiện ĐTM; kết quả tham vấn cộng đồng dân cư, cơ quan, tổ chức liên quan là thông tin quan trọng để chủ dự án nghiên cứu đưa ra giải pháp giảm thiểu tác động của dự án đối với môi trường và hoàn thiện báo cáo ĐTM của dự án.

2.3.5.  Kiểm tra, giám sát sau thẩm định

Trách nhiệm giám sát kiểm tra của cơ quan phê duyệt báo báo ĐTM. Hiểu một cách rộng hơn, hoạt động sau thẩm định báo cáo ĐTM còn là hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát của các cơ quan chức năng đối với hoạt động của các dự án, cơ sở. Và vì thế, các văn bản phê duyệt báo cáo ĐTM là những cơ sở pháp lý quan trọng phục vụ cho công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát của các cơ quan, tổ chức có liên quan.[11]

2.4.  Quy định về xử lý vi phạm pháp luật đánh giá tác động môi trường

Việc xử lý vi phạm pháp luật về đánh giá tác động môi trường được quy định tại Điều 9 Nghị định số 155/2016/NĐ-CP và được sửa đổi, bổ sung tại khoản 8 Điều 1 Nghị định số 55/2021/NĐ – CP (có hiệu lực từ ngày 10/7/2021). Theo đó, hành vi vi phạm quy định về thực hiện quyết định phê duyệt báo cáo đánh giá tác động môi trường thuộc thẩm quyền phê duyệt của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Bộ, cơ quan ngang bộ (trừ trường hợp thuộc thẩm quyền phê duyệt của Bộ Tài nguyên và Môi trường) thì bị xử phạt thấp nhất là 5 triệu đồng và cao nhất là 160 triệu đồng.

Ngoài ra, cơ sở vi phạm có thể bị áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả, bao gồm: (i) Buộc phải vận hành đúng quy trình đối với công trình bảo vệ môi trường; buộc tháo dỡ công trình, thiết bị được xây lắp trái quy định về bảo vệ môi trường để xả chất thải không qua xử lý ra môi trường đối với trường hợp vi phạm. (ii) Buộc phải xây lắp, vận hành công trình bảo vệ môi trường và lập hồ sơ báo cáo kết quả thực hiện các công trình bảo vệ môi trường trình cơ quan đã phê duyệt báo cáo đánh giá tác động môi trường kiểm tra, xác nhận hoàn thành công trình bảo vệ môi trường theo quy định trong thời hạn do người có thẩm quyền xử phạt ấn định trong quyết định xử phạt vi phạm hành chính đối với trường hợp vi phạm. (iii) Buộc phải lập hồ sơ báo cáo kết quả hoàn thành công trình bảo vệ môi trường trình cơ quan có thẩm quyền kiểm tra, xác nhận hoàn thành công trình bảo vệ môi trường đối với hành vi vi phạm. (iv) Buộc nộp lại số lợi bất hợp pháp có được do thực hiện hành vi vi phạm.

2.5.  Liên hệ thực tiễn thực hiện ĐTM

Hiện nay, tại Việt Nam, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về ĐTM đã được hoàn thiện với Luật, Nghị định và Thông tư hướng dẫn lập báo cáo ĐTM đối với các loại hình dự án đầu tư khác nhau; các văn bản quy phạm pháp luật đã được sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với tình hình thực tế của đất nước theo từng giai đoạn phát triển. Các quy trình, thủ tục thẩm định ĐTM được quy định rõ ràng, minh bạch theo hướng cải cách hành chính, đảm bảo chất lượng của công tác thẩm định. Bên cạnh đó, Chính phủ đã hình thành bộ máy quản lý nhà nước về BVMT từ Trung ương cho đến địa phương. Ngoài Bộ TN&MT, UBND cấp tỉnh, các Bộ/ngành khác và Ban quản lý các khu công nghiệp cũng có thẩm quyền thẩm định, phê duyệt báo cáo ĐTM.

Nội dung và chất lượng của báo cáo ĐTM có những tiến bộ nhất định. Nhiều dự án trước khi vận hành chính thức đã được xác nhận thực hiện các công trình BVMT theo yêu cầu của báo cáo ĐTM. Bên cạnh đó, việc giám sát BVMT đối với các dự án trọng điểm như dự án khai thác bô xít ở Tây Nguyên, dự án sắt Thạch Khê ở Hà Tĩnh đã được tiến hành một cách chặt chẽ. Có thể thấy ĐTM trở thành công cụ hữu ích khi gắn trách nhiệm của chủ dự án đối với công tác BVMT. Cùng với thời gian, hệ thống cơ quan quản lý nhà nước về BVMT đã được thiết lập từ cấp Trung ương đến địa phương. Đội ngũ cán bộ ngày càng phát triển về số lượng và chất lượng, đáp ứng theo từng giai đoạn phát triển của đất nước. Bên cạnh đó, các nhà khoa học, cơ quan truyền thông và toàn xã hội ngày càng quan tâm hơn đến công tác ĐTM. Việc tham vấn ý kiến cộng đồng khi thực hiện ĐTM trở thành yêu cầu bắt buộc, thể hiện sự dân chủ, nhân văn, khoa học… và đang từng bước tiếp cận với kinh nghiệm quốc tế.

Bên cạnh những thành công đạt được qua việc thực hiện, thẩm định báo cáo ĐTM; vẫn còn nhiều bất cập. Tình trạng thiếu báo cáo ĐTM, hay không thực hiện, thực hiện không đúng và thực hiện rồi nhưng sau một thời gian lại gây ra ô nhiễm môi trường đã không còn xa lạ. Chưa kể là chất lượng báo cáo ĐTM không được đảm bảo còn phụ thuộc vào chủ đầu tư, đơn vị tư vấn, loại hình dự án, nguồn lực thực hiện, hội đồng thẩm định, cơ quan thẩm định. Đồng thời, công tác ĐTM và quản lý ĐTM chưa đạt hiệu quả cao. Một vấn đề cho dù Luật bảo vệ môi trường 2014 đã quy định công khai báo cáo đánh giá tác động môi trường, nhưng lại không quy định đơn vị và thời điểm công khai nên gần như không có chuyện doanh nghiệp công khai báo cáo. Gây khó khăn trong việc giám sát, quản lý. Luật bảo vệ môi trường năm 2020 tới đây được kỳ vọng sẽ tạo ra sự chuyển biến tích cực cho vấn đề này. Các ví dụ sai phạm: Báo cáo tác động môi trường dự án điện Đồng Nai 6 và 6A từng bị phản biện mới rõ ra chuyện không nêu đúng hiện trạng, đánh giá lệch về tác động.

CHƯƠNG  3:   MỘT SỐ KIẾN NGHỊ, ĐỀ XUẤT NHẰM HOÀN THIỆN ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG MÔI TRƯỜNG

Hiện tại Luật BVMT năm 2020 đã chính thức có hiệu lực, tuy nhiên thời gian thực thi chưa dài, chưa thể đánh giá hết hiệu quả quy định pháp luật, cũng như thực thi trong thực tế. Tuy nhiên, dựa vào quy định luật BVMT 2014, cũng như thực tiễn thi hành những thành tựu và khó khăn, có thể đưa ra một vài kiến nghị như sau;

3.1. Các giải pháp hoàn thiện pháp luật về đánh giá tác động môi trường

3.1.1. Giải pháp hoàn thiện các quy định chung về đánh giá tác động môi trường

Tiếp tục làm rõ các quy định nghiên cứu hoàn thiện các quy định đảm bảo chất lượng của báo cáo ĐTM được lập, trong đó có việc đưa ra các tiêu chí đánh giá chất lượng của báo cáo ĐTM. Có thêm quy định điều kiện chuyên môn, cơ sở vật chất, trang thiết bị đối với các tổ chức cung ứng dịch vụ lập báo cáo ĐTM nhằm đảm bảo năng lực cung cấp dịch vụ của các tổ chức này, góp phần chuyên môn hóa công tác lập báo cáo ĐTM và đảm bảo chất lượng của công tác ĐTM trên thực tế. Quy định cơ chế sàng lọc và quyết định đầu tư dự án trên cơ sở thấm nhuần quan điểm phát triển bền vững – phát triển kinh tế gắn kết với bảo vệ tài nguyên, môi trường và an sinh xã hội từ chủ đầu tư cho đến các cấp có thẩm quyền.

3.1.2. Giải pháp hoàn thiện các quy định về lập và thẩm định báo cáo Đánh giá tác động môi trường

Thứ nhất, pháp luật BVMT cần đưa ra quy định cụ thể đối với tính chịu trách nhiệm pháp lý về ý kiến của cơ quan thẩm định. Việc đưa ra quy định cụ thể trong vấn đề này sẽ nâng cao giá trị đối với ý kiến của hội đồng thẩm định, trong đó nhấn mạnh việc ý kiến hội đồng thẩm định đóng vai trò quan trọng, là căn cứ thiết yếu khi thủ trưởng người đứng đầu cơ quan phân cấp thẩm định ra quyết định phê duyệt triển khai dự án trong thực tiễn. Thứ hai, pháp luật BVMT cần xem xét và đưa ra quy định nhằm đảm tính độc lập trong quá trình tiến hành thẩm định báo cáo ĐTM. Trong đó, cần đưa ra quy định về việc thành lập hội đồng thẩm định báo cáo ĐTM độc lập và mang tính dài hạn. Thứ ba, cần thực hiện áp dụng nhiều hơn hình thức thẩm định thông qua việc lấy ý kiến của các cơ quan, tổ chức liên quan.

3.2. Giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật về đánh giá tác động môi trường

Thứ nhất, tập trung giải quyết các vấn đề bức xúc nhằm ngăn chặn việc gia tăng ô nhiễm môi trường, đảm bảo an ninh môi trường. Thứ hai, nghiên cứu, bổ sung, hoàn thiện hệ thống quản trị ĐTM về BVMT bảo đảm thống nhất, đồng bộ, đáp ứng yêu cầu BVMT. Đồng thời, rà soát chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của các Bộ phận liên quan đến công tác ĐTM BVMT, bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ, xuyên suốt. Thứ ba, tăng cường tuyên truyền, phổ biến, quán triệt và triển khai các nội dung của Luật vào thực tiễn địa phương, đặc biệt là những nội dung mới. Kiện toàn tổ chức và tăng cường năng lực cho các cán bộ, nhân sự chuyên môn về ĐTM BVMT tại địa phương; chú trọng việc đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, tuyển chọn cán bộ có chuyên môn phù hợp với yêu cầu của công tác quản lý môi trường. Thứ tư, tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát về môi trường; rà soát, khoanh vùng các đối tượng có nguy cơ gây ô nhiễm môi trường, rủi ro xảy ra sự cố môi trường và có các biện pháp kiểm soát chặt chẽ hoạt động của hàng không sự cố môi trường bằng các biện pháp kỹ thuật – công nghệ phù hợp; xử lý dứt điểm các cơ sở gây ô nhiễm môi trường nghiêm trọng; xây dựng năng lực ứng phó với sự cố môi trường, các vụ việc gây ô nhiễm môi trường. Thứ năm, đẩy mạnh công tác tuyên truyền, giáo dục về môi trường, tăng cường vai trò của các tổ chức chính trị – xã hội trong phản biện, giám sát, tham gia quản lý nhà nước về BVMT và nâng cao vai trò của cộng đồng trong việc thực hiện đánh giá tác động môi trường.

Đánh giá tác động môi trường là một chế định quan trọng của pháp luật bảo vệ môi trường. Cần nghiên cứu về lý luận của của đánh giá tác động môi trường, cũng như quy định pháp luật và thực tiễn thi hành. Để từ đó đánh giá được những quy định về ĐTM đã có hiệu quả không, có phát huy được vai trò, công dụng của nó không, có những vi phạm như thế nào để giải quyết?  Để từ đó xây dựng, điều chỉnh quy định phù hợp hơn. Xây dựng được một hệ thống pháp luật về ĐTM khoa học, toàn diện, có tính thực tiễn và tuân thủ nghiêm minh sẽ giúp Việt Nam loại trừ được những bất cập liên quan đến công tác ĐTM như hiện nay, đồng thời đóng góp tích cực vào vấn đề bảo vệ môi trường. Tuy nhiên, bản chất ĐTM chỉ là dự báo, do vậy khó có thể một báo cáo ĐTM chi tiết đến mức có thể dự báo định lượng và nêu rõ các giải pháp giảm thiểu tất cả các tác động, rủi ro, sự cố về môi trường và xã hội có thể xảy ra trong suốt vòng đời của một dự án.

Vì vậy, đối với các dự án phức tạp, nhạy cảm về môi trường, cần xem công tác giám sát môi trường sau khi thẩm định ĐTM là yếu tố quan trọng nhất trong quản lý môi trường của dự án. Điều quan trọng là chủ dự án, cơ quan tư vấn, cơ quan thẩm định, lãnh đạo các cấp cần phải nhận diện các vấn đề phức tạp về môi trường của dự án có thể nảy sinh để quyết định phải giám sát đến mức độ nào đối với dự án đó. Để bảo vệ môi trường, giữ gìn hệ sinh thái hay khắc phục các sự cố, nguy cơ ô nhiễm môi trường vẫn cần có sự tham gia chung tay của toàn cộng đồng, đoàn kết có ý thức bảo vệ.

TÀI LIỆU THAM KHẢO

Tài liệu tiếng Việt

1.  Luật bảo vệ môi trường 2020
2. Luật bảo vệ môi trường 2014
3. Trường Đại học Luật Hà Nội (2016), Giáo trình Luật môi trường, NXB Tư pháp
4.  Bộ TN&MT (2011), Kết luận Thanh tra số 1354 ngày 26/4/2011 về chấp hành pháp luật đất đai, môi trường và tài nguyên nước đối với các dự án có sân gôn tại thành phố Hồ Chí Minh, Hà Nội.
5.  Phạm Ngọc Hồ, Hoàng Xuân Cơ (2001), Đánh giá tác động môi trường, NXB Đại học Quốc gia Hà Nội.
6. ThS. Nguyễn Đình Ngãi (2021), Quy định của pháp luật về đánh giá tác động môi trường đối với khu du lịch nghỉ dưỡng – những vấn đề cần đặt ra, Nguồn: tapchicongthuong.vn
7. Vũ Cao Đàm (Chủ biên – 2009). Nghiên cứu xã hội về môi trường, tài liệu chuyên khảo kết quả điều tra các vấn đề xã hội về môi trường, Nxb Khoa học và Kỹ thuật, Hà Nội.
8. Nguyễn Trương Nguyệt Sương (2019), Pháp luật về đánh giá tác động môi trường qua thực tiễn thi hành tại thành phố Đà Nẵng, Trường đại học Luật Đại học Huế.
9. Những điểm mới mang tính đột phá của Luật bảo vệ môi trường năm 2020 (2020),  nguồn: cem.gov.vn/

Tài liệu tiếng Anh

1. History of EIA Systems and Measures taken around the World
2. 25 years of the UK EIA System: Strengths, Weaknesses, Opportunities and Threats

---

[1] History of EIA Systems and Measures taken around the World

[2] Phạm Ngọc Hồ, Hoàng Xuân Cơ (2001), Đánh giá tác động môi trường, NXB Đại học Quốc gia Hà Nội.

[3] Trường Đại học Luật Hà Nội (2016), Giáo trình Luật môi trường , NXB Tư pháp, tr.139

[4] 25 years of the UK EIA System: Strengths, Weaknesses, Opportunities and Threats

[5] Trường Đại học Luật Hà Nội (2016), Giáo trình Luật môi trường , NXB Tư pháp, tr142

[6] Bộ TN&MT (2011), Kết luận Thanh tra số 1354 ngày 26/4/2011 về chấp hành pháp luật đất đai, môi trường và tài nguyên nước đối với các dự án có sân gôn tại thành phố Hồ Chí Minh, Hà Nội.

[7] ThS. Nguyễn Đình Ngãi, Quy định của pháp luật về đánh giá tác động môi trường đối với khu du lịch nghỉ dưỡng – những vấn đề cần đặt ra, Nguồn: tapchicongthuong.vn

[8] Vũ Cao Đàm (Chủ biên – 2009). Nghiên cứu xã hội về môi trường, tài liệu chuyên khảo kết quả điều tra các vấn đề xã hội về môi trường. Nxb Khoa học và Kỹ thuật, tr.259. Hà Nội.

[9] Điều 35, Luật bảo vệ môi trường 2020

[10] Những điểm mới mang tính đột phá của Luật bảo vệ môi trường năm 2020,  nguồn: cem.gov.vn/

[11] Nguyễn Trương Nguyệt Sương, Pháp luật về đánh giá tác động môi trường qua thực tiễn thi hành tại thành phố Đà Nẵng, Trường đại học Luật Đại học Huế