Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND) là hai cơ quan hợp thành chính quyền địa phương được tổ chức ở tất cả các đơn vị hành chính các cấp (tỉnh, huyện, xã). Đây là bộ phận quan trọng và chiếm tỷ trọng lớn trong bộ máy nhà nước, chính quyền địa phương, có nhiệm vụ tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp, pháp luật tại địa phương; quyết định các vấn đề của địa phương theo quy định của pháp luật. Như vậy, chính quyền địa phương là một bộ phận quan trọng trong hệ thống các cơ quan thực hiện quyền hành pháp. Do đó, hoạt động lập quy (ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định cụ thể việc thi hành pháp luật theo phân cấp) là một trong những chức năng của HĐND và UBND các cấp. Qua thực tiễn công tác ban hành văn bản quy phạm pháp luật (QPPL) của HĐND và UBND trong thời gian qua vẫn còn nhiều vấn đề bất cập cần trao đổi nhằm triển khai thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 đạt hiệu quả.

1. Việc xác định quyền hạn của HĐND trong ban hành nghị quyết

Theo quy định của Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003 và các văn bản pháp luật trên các lĩnh vực khác, thì quyền hạn của HĐND được thể hiện ở những hình thức và cấp độ khác nhau. Cụ thể đó là: Quyền quyết định (quyết định và quy định), quyền thông qua và quyền phê chuẩn.

Quyền quyết định là quyền giải quyết về một vấn đề cụ thể mà pháp luật quy định hoặc quyền quy định đặt ra, thay đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ các quy phạm pháp luật (quy tắc xử sự chung) bắt buộc các chủ thể (cá nhân, cơ quan, tổ chức) phải thực hiện. Quyền quyết định được thể hiện ở hai dạng cụ thể: Dạng thứ nhất là quyết định về một vấn đề cụ thể được thể hiện trong các nghị quyết cá biệt (nghị quyết áp dụng pháp luật). Chẳng hạn như, nghị quyết về thành lập các cơ quan chuyên môn thuộc UBND, nghị quyết về đặt tên đường phố… Dạng thứ hai là quy định, đặt ra các quy tắc xử sự chung được áp dụng nhiều lần đối với mọi đối tượng hoặc một nhóm đối tượng và có hiệu lực trong phạm vi địa phương. Dạng này được thể hiện trong các nghị quyết quy phạm pháp luật. Chẳng hạn như nghị quyết về quy định mức thu các loại phí, lệ phí; nghị quyết quy định số lượng và mức phụ cấp đối với những người hoạt động không chuyên trách ở cấp xã, ở thôn, bản, tiểu khu…

Quyền thông qua là quyền cho ý kiến thể hiện sự đồng ý về một vấn đề (thường là các quy hoạch, kế hoạch, đề án) do UBND cùng cấp trình xin ý kiến trước khi UBND quyết định hoặc trình cấp trên quyết định, phê duyệt theo thẩm quyền. Chẳng hạn như, tại khoản 2 Điều 9 Luật Điện lực năm 2004 (sửa đổi, bổ sung năm 2012) quy định: “Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là Ủy ban nhân dân cấp tỉnh) tổ chức lập quy hoạch phát triển điện lực tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trình Hội đồng nhân dân cùng cấp thông qua trước khi trình Bộ trưởng Bộ Công thương phê duyệt…). Tại khoản 3 Điều 45 Luật Đất đai năm 2013 quy định: “Ủy ban nhân dân cấp huyện trình Hội đồng nhân dân cùng cấp thông qua quy hoạch sử dụng đất cấp huyện trước khi trình Ủy ban nhân dân cấp tỉnh phê duyệt”. Ngoài ý nghĩa là một dạng quyền hạn của HĐND thì thuật ngữ “thông qua” còn được sử dụng với ý nghĩa để chỉ một hoạt động tại kỳ họp của HĐND, đó là việc biểu quyết nhất trí đối với các dự thảo nghị quyết. Khoản 2 Điều 29 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND năm 2004 (Luật năm 2004) quy định: “Dự thảo nghị quyết được thông qua khi có quá nữa tổng số đại biểu HĐND biểu quyết tán thành”.

Quyền phê chuẩn là quyền xem xét cho ý kiến thể hiện sự đồng ý với kết quả đã thực hiện của UBND cùng cấp, của HĐND cấp dưới về một vấn đề mà pháp luật quy định. Chẳng hạn như: Phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương; phê chuẩn nghị quyết của HĐND cấp huyện về việc giải tán HĐND… Như vậy, sự khác nhau giữa thông qua với phê chuẩn là: Thông qua là cho ý kiến trước khi quyết định (tiền kiểm – thể hiện vai trò tư vấn của tập thể HĐND đối với các đề án, quy hoạch, kế hoạch), còn phê chuẩn là cho ý kiến sau khi đã thực hiện (hậu kiểm – thể hiện chức năng giám sát của HĐND đối với kết quả thực hiện).

Tóm lại, mặc dù Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 không có điều luật giải thích cụ thể, nhưng căn cứ vào các quy định của văn bản pháp luật chuyên ngành trong các lĩnh vực thì có thể xác định được các dấu hiệu chung để phân biệt các dạng quyền hạn của HĐND trong việc ban hành nghị quyết: Đối với những vấn đề theo quy định của pháp luật thuộc thẩm quyền phán quyết của HĐND thì quyền hạn đó là quyết định hoặc quy định (tương ứng với văn bản chủ đạo, cá biệt hoặc văn bản QPPL). Đối với những vấn đề thuộc thẩm quyền quyết định của UBND cùng cấp hoặc của cấp trên mà UBND xin ý kiến trước khi quyết định hoặc trình cơ quan cấp trên quyết định thì quyền hạn của HĐND là quyền thông qua. Đối với những vấn đề đã được thực hiện nhưng theo quy định của pháp luật sau khi thực hiện phải có ý kiến của HĐND thì quyền hạn đó là quyền phê chuẩn.

Mặc dù Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003, các văn bản pháp luật chuyên ngành trên các lĩnh vực đã quy định rất cụ thể, rõ ràng về các dạng quyền hạn của HĐND trong việc ban hành nghị quyết nhưng trên thực tế do chưa phân biệt được các dạng quyền hạn này nên việc ban hành nghị quyết của HĐND trong thời gian qua ở một số địa phương đã xác định không đúng về các dạng quyền hạn. Có những vấn đề thuộc thẩm quyền quyết định của mình thì HĐND lại ban hành nghị quyết dưới dạng thông qua (như thông qua dự toán thu, chi ngân sách, thông qua chương trình xây dựng nghị quyết và hoạt động giám sát…). Ngược lại, có những vấn đề thuộc thẩm quyền quyết định của UBND thì lại ban hành nghị quyết dưới dạng quyết định. Chẳng hạn như, theo quy định tại khoản 3 Điều 56 Luật Đất đai năm 2003 trước đây, thì UBND cấp tỉnh xây dựng giá đất cụ thể tại địa phương trình HĐND cùng cấp cho ý kiến trước khi quyết định. Với quy định này thì HĐND cấp tỉnh chỉ có thẩm quyền cho ý kiến (tức là thông qua phương án giá đất mà UBND xin ý kiến), còn thẩm quyền quyết định về giá đất thuộc về UBND cấp tỉnh. Tuy nhiên, hiện nay Nghị quyết của HĐND nhiều tỉnh, thành lại ban hành dưới dạng quy định giá đất rồi giao cho UBND triển khai thực hiện. Thậm chí về cùng một vấn đề nhưng nghị quyết của HĐND tỉnh này thì “thông qua” nghị quyết của HĐND tỉnh khác thì lại “quy định”. Chẳng hạn như triển khai thi hành Nghị định số 92/2009/NĐ-CP ngày 22/10/2009 (về chức danh, số lượng, một số chế độ, chính sách đối với cán bộ, công chức ở xã, phường, thị trấn và những người hoạt động không chuyên trách ở cấp xã), mặc dù Nghị định này đã quy định cụ thể là HĐND cấp tỉnh quy định về chức danh, mức phụ cấp của từng chức danh, nhưng có tỉnh thì ban hành nghị quyết “quy định số lượng, chức danh…”, có tỉnh thì ban hành nghị quyết “thông qua số lượng, chức danh…”. Thực tế có những địa phương hầu hết các nghị quyết ban hành đều theo dạng “thông qua”. Sở dĩ như vậy là do đã có sự nhầm lẫn, đồng nhất khái niệm thông qua với hàm nghĩa là một dạng quyền hạn (tính từ) với khái niệm thông qua dùng để chỉ một hoạt động tại kỳ họp (động từ). Việc chưa xác định rõ các dạng quyền hạn của HĐND là một trong những yếu tố dẫn đến việc xác định không chính xác văn bản QPPL và văn bản cá biệt.

2. Việc xác định văn bản quy phạm pháp luật

Trải qua 10 năm triển khai thực hiện, Luật năm 2004 đã góp phần quan trọng để HĐND, UBND các cấp xây dựng hành lang pháp lý nhằm triển khai thực hiện Hiến pháp và pháp luật, quyết định các biện pháp để phát triển kinh tế – xã hội tại địa phương. Việc xây dựng, ban hành các văn bản QPPL ngày càng bài bản, nền nếp, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính khả thi. Tuy vậy, quá trình triển khai thực hiện Luật này vẫn còn có sự nhận thức chưa thống nhất về việc xác định, phân biệt giữa các nghị quyết QPPL và nghị quyết cá biệt.

Hiện nay có không ít người quan niệm rằng, HĐND là cơ quan có thẩm quyền quyết định các vấn đề quan trọng của địa phương, nên tất cả các văn bản do HĐND ban hành đều là nghị quyết QPPL. Bên cạnh đó, cũng có những người cho rằng, để xác định văn bản QPPL hay văn bản cá biệt thì chỉ cần xem ở số, ký hiệu của nghị quyết, nếu số văn bản có số đi kèm với năm ban hành (như: Số:…/200…/NQ-HĐND) và văn bản đó được ban hành theo trình tự, thủ tục mà Luật năm 2004 quy định thì đó là văn bản quy phạm. Nhận thức như vậy là chưa đúng, thực tế thì có những văn bản của HĐND, UBND ban hành chỉ để giải quyết một vụ việc cụ thể mà không tạo ra các quy tắc xử sự chung, nên không phải tất cả các nghị quyết của HĐND ban hành đều là văn bản quy phạm. Mặt khác, không thể bắt đầu từ yếu tố hình thức của văn bản để xác định mà phải xem xét về mặt nội dung văn bản có chứa các quy phạm pháp luật hay không. Việc xác định một văn bản có phải là văn bản QPPL hay không sau khi đã ban hành chỉ dành cho các chủ thể thực hiện. Đối với các cơ quan soạn thảo, cơ quan ban hành văn bản phải xác định điều này ngay từ khi lập kế hoạch ban hành và từ khi bắt đầu soạn thảo dự thảo văn bản, từ đó để bảo đảm tuân thủ quy định về hình thức và trình tự, thủ tục ban hành theo quy định của Luật năm 2004.

Tại Điều 2 Nghị định số 91/2006/NĐ-CP (ngày 06/9/2006 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật năm 2004) sau khi quy định các dấu hiệu để xác định văn bản QPPL đã liệt kê một số loại nghị quyết không phải là văn bản QPPL, gồm: Nghị quyết miễn nhiệm, bãi nhiệm đại biểu HĐND và các chức vụ khác; nghị quyết phê chuẩn kết quả bầu cử đại biểu HĐND và bầu các chức vụ khác; nghị quyết về phê chuẩn cơ cấu cơ quan chuyên môn thuộc UBND; nghị quyết về thành lập, giải thể một số cơ quan chuyên môn thuộc UBND; nghị quyết về chương xây dựng nghị quyết của HĐND; nghị quyết về quyết định tổng biên chế ở địa phương… Tuy nhiên, điều đáng nói là Nghị định này đã nêu cụ thể như vậy, nhưng trên thực tế tại một số địa phương đã ban hành các loại nghị quyết nêu trên theo hình thức văn bản QPPL.

Vấn đề tiếp là, ngoài các nghị quyết về các lĩnh vực đã nêu trong Nghị định số 91/2006/NĐ-CP như viện dẫn ở trên, còn có những nghị quyết nào thuộc loại nghị quyết cá biệt nữa hay không? Từ thực tế cho thấy, các nghị quyết mà HĐND các cấp ban hành nhiều nhất là: Các nghị quyết về nhiệm vụ phát triển kinh tế – xã hội; nghị quyết về dự toán, thu chi ngân sách; nghị quyết phê chuẩn tổng quyết toán ngân sách; nghị quyết phân bổ vốn đầu tư phát triển hàng năm; các nghị quyết cho ý kiến về việc lập kế hoạch, quy hoạch phát triển kinh tế – xã hội của các cấp hành chính, quy hoạch quản lý, phát triển ngành, lĩnh vực; nghị quyết cho ý kiến về giá đất trước khi UBND cấp tỉnh ban hành quyết định. Ngoài ra, còn có các loại nghị quyết khác thường gặp như: nghị quyết về việc thông qua đề án đề nghị điều chỉnh (sáp nhập, chia tách, điều chỉnh) địa giới hành chính; nghị quyết thông qua đề án đề nghị công nhận phân loại đô thị; nghị quyết thông qua đề án đề nghị thành lập đơn vị hành chính; nghị quyết phân loại đơn vị hành chính… Vậy, các loại nghị quyết nêu trên là văn bản quy phạm pháp luật hay văn bản cá biệt? Hiện nay, hầu hết các tỉnh, thành đều ban hành theo hình thức văn bản quy phạm, theo đó, Sở Tư pháp thực hiện thẩm định dự thảo các nghị quyết này; tuy nhiên cũng có một vài tỉnh, thành ban hành theo hình thức văn bản cá biệt. Cơ sở để những người làm công tác tham mưu soạn thảo, ban hành nghị quyết cho rằng các nghị quyết nêu trên là văn bản QPPL là: (i) Vì các nghị quyết này không được nêu tại khoản 2 Điều 2 Nghị định số 91/2006/NĐ-CP (xác định theo phương pháp loại trừ); (ii) Vì các nghị quyết đó đều có hiệu lực trong phạm vi cả địa phương và thực hiện trong một thời gian dài.

Theo chúng tôi, việc nhận thức như vậy là không phù hợp về mặt lý luận và chưa đúng với tinh thần quy định của Luật năm 2004, cụ thể:

Thứ nhất, tại khoản 2 Điều 2 của Nghị định 91/2006/NĐ-CP chỉ mang tính bổ trợ cho khoản 1: Các văn bản do HĐND, UBND ban hành nhưng không có đầy đủ các yếu tố của văn bản QPPL theo quy định tại khoản 1 thì không phải là văn bản QPPL và nêu một số loại để làm ví dụ chứ không phải liệt kê hết tất cả các loại văn bản cá biệt. Việc xác định văn bản QPPL phải căn cứ vào 4 yếu tố đặc trưng quy định tại khoản 1, trong đó yếu tố quan trọng nhất là văn bản phải “có chứa quy tắc xử sự chung (quy phạm pháp luật), được áp dụng nhiều lần đối với mọi đối tượng hoặc một nhóm đối tượng…”, đó là khuôn mẫu cho hành vi xử sự của các chủ thể khi tham gia vào các quan hệ pháp luật. Bất kỳ một QPPL nào đều có cấu trúc chung bao gồm ba bộ phận cấu thành: Giả định, quy định và chế tài. Phần giả định: Trong hoàn cảnh nào, khi nào thì áp dụng quy phạm pháp luật đó; phần quy định: Khi gặp tình huống đó các chủ thể phải làm gì, được làm gì hoặc không được làm gì; phần chế tài: Hậu quả bất lợi (phải chịu một trong các loại trách nhiệm pháp lý) đối với những chủ thể không thực hiện, thực hiện không đúng yêu cầu trong phần quy định của quy phạm.

Thứ hai, một trong những đặc trưng của QPPL là được áp dụng nhiều lần. Áp dụng nhiều lần hoàn toàn khác với áp dụng trong một thời gian dài. Quy tắc xử sự được áp dụng nhiều lần là khi chủ thể này ở trong tình huống (giả định) đó thì phải thực hiện cách xử sự đã quy định, khi chủ thể khác ở vào tình huống đó cũng phải thực hiện như vậy. Tức là áp dụng mỗi lần đối với một chủ thể và nhiều lần là ở các chủ thể khác nhau (cũng có thể cùng một chủ thể nhưng ở những lần khác nhau). Chẳng hạn như khi anh A tham gia giao thông phải đi bên phải thì khi chị B tham gia giao thông cũng phải đi bên phải. Hoặc như khi ông C làm trưởng thôn được Nhà nước trả phụ cấp bằng 0,9 mức lương tối thiếu, sau đó ông D thay ông C làm trưởng thôn thì ông D cũng được hưởng phụ cấp 0,9. Còn việc nghị quyết giao dự toán thu ngân sách cho đơn vị A thu ngân sách trong năm là 2 tỷ thì đây là nhiệm vụ cụ thể giao cho một chủ thể phải thực hiện trong một thời gian dài chứ không phải là một quy phạm thực hiện nhiều lần đối với mọi chủ thể hay một nhóm chủ thể. Mặt khác, khi chủ thể này nộp đủ số tiền vào ngân sách hoặc nộp không đủ nhưng đã hết thời hạn của năm ngân sách giao dự toán thu thì mệnh lệnh này hết hiệu lực mà không áp dụng lại cho chủ thể khác. Tương tự, nghị quyết về dự toán chi ngân sách cũng vậy.

Mỗi văn bản QPPL tập hợp bao gồm nhiều QPPL (quy tắc xử sự) trong đó, thực tế cho thấy, không có văn bản QPPL nào chỉ tồn tại chung một QPPL. Đối chiếu với các loại nghị quyết nêu trên thì đối với nghị quyết về nhiệm vụ phát triển kinh tế – xã hội hàng năm, năm năm, mười năm đều có nội dung gồm các nhiệm vụ, các chỉ tiêu, kế hoạch mang tính định hướng, các giải pháp để đạt được mục tiêu và do nhiều chủ thể đồng thời cùng thực hiện. Việc triển khai thực hiện các nội dung đó còn phụ thuộc vào nhiều yếu tố khách quan và chủ quan. Nếu qua thực hiện không đạt chỉ tiêu hoặc vượt chỉ tiêu (không đúng với nội dung nghị quyết) thì không vì vậy mà các chủ thể thực hiện phải chịu chế tài. Đối với nghị quyết về dự toán thu, chi ngân sách chỉ mang tính chất dự kiến. Kết quả thực hiện có thể thu không đạt hoặc thu vượt; chi không hết ngân sách dự kiến phân bổ hoặc chi vượt nên phải cấp kinh phí bổ sung từ nguồn ngân sách dự phòng. Do đó, các nghị quyết này thuộc nhóm văn bản chủ đạo, mang tính chất đề ra chủ trương, đường lối chứ không phải là văn bản QPPL. Đối với nghị quyết về phê chuẩn quyết toán ngân sách hàng năm là việc HĐND kiểm tra lại (hậu kiểm) việc thực hiện chi ngân sách, tức là phê chuẩn, đồng ý với kết quả thực hiện chứ không đặt ra các quy tắc xử sự để thực hiện sau khi ban hành nghị quyết. Theo quy định của các văn bản luật chuyên ngành trên các lĩnh vực như: Luật Đất đai, Luật Khoáng sản, Luật Xây dựng, Luật Bảo vệ và phát triển rừng, Luật Du lịch, Luật Điện lực… thì sau khi tổ chức lập quy hoạch UBND phải trình HĐND cùng cấp thông qua (cho ý kiến) trước khi trình UBND cấp trên, bộ quản lý ngành, lĩnh vực hoặc Chính phủ ban hành quyết định phê duyệt quy hoạch theo thẩm quyền. Các nghị quyết loại này chỉ nêu các ý kiến nhất trí với nội dung quy hoạch hoặc cho ý kiến mang tính định hướng chứ không đặt ra quy phạm nào. Theo quy định của Nghị định số 91/2006/NĐ-CP thì ngay cả các quyết định phê duyệt quy hoạch của cơ quan có thẩm quyền (Chính phủ hoặc UBND cấp trên của cấp lập quy hoạch) cũng không phải là quyết định QPPL. Các nghị quyết về thông qua đề án đề nghị điều chỉnh địa giới hành chính, đề nghị công nhận loại đô thị hoàn toàn không tạo ra quy tắc xử sự (quy phạm) mà chỉ thể hiện sự nhất trí với việc lập hồ sơ (đề án) để trình cơ quan có thẩm quyền quyết định việc điều chỉnh địa giới hành chính, việc công nhận loại đô thị. Ở đây đơn thuần chỉ là một công đoạn trong chuỗi hoạt động áp dụng pháp luật (lập, thông qua, trình cơ quan có thẩm quyền quyết định) trên cơ sở căn cứ vào các tiêu chí đã quy định trong các nghị định để áp dụng cho một công việc để thực hiện một nhiệm vụ, nhằm đạt được một mục đích cụ thể. Như vậy, các loại nghị quyết nêu trên không chứa đựng các QPPL cụ thể nào nên không hội đủ yếu tố để được coi là văn bản QPPL.

3. HĐND và UBND cùng ban hành văn bản quy định

Thực tiễn cho thấy, phần lớn các nghị quyết QPPL của HĐND được ban hành là để quy định cụ thể một số nội dung được giao trong các luật, nghị định của Chính phủ, các thông tư của các bộ, ngành cho phù hợp với điều kiện của địa phương. Nội dung vấn đề phân cấp cho HĐND quy định cụ thể thường không nhiều, nội dung không phức tạp, do đó nội dung các nghị quyết của HĐND thường rất cụ thể, rõ ràng mà không cần phải ban hành văn bản hướng dẫn hoặc quy định cụ thể thêm. Tuy vậy, một thực tế hiện nay ở các địa phương, ngoài các vấn đề được pháp luật phân cấp cho UBND ban hành quyết định QPPL thì sau khi HĐND ban hành các nghị quyết QPPL theo thẩm quyền phân cấp, UBND lại tiếp tục ban hành quyết định quy định lại các nội dung mà nghị quyết của HĐND đã quy định. Điều này dẫn đến một thực trạng là: Thứ nhất, các nghị quyết QPPL của HĐND không được áp dụng trực tiếp mà chỉ làm căn cứ pháp lý để UBND ban hành quyết định. Mặc dù trong nghị quyết của HĐND quy định nghị quyết có hiệu lực thi hành sau 10 ngày kể từ ngày ban hành, tuy nhiên do không được áp dụng trực tiếp nên thực tế các quy định trong nghị quyết của HĐND chỉ được thực hiện khi quyết định của UBND có hiệu lực. Các cơ quan chuyên môn của UBND và chính quyền cấp dưới chỉ quan tâm đến quyết định của UBND mà ít khi để ý đến nghị quyết của HĐND dẫn đến nghị quyết của HĐND chỉ mang tính hình thức. Thứ hai, theo quy định thì cả nghị quyết QPPL của HĐND và quyết định QPPL của UBND đều phải được cơ quan tư pháp cùng cấp thẩm định trước khi ban hành. Như vậy, với thực trạng cùng một vấn đề được cấp trên phân cấp cho HĐND quy định cụ thể, nhưng UBND lại tiếp tục ban hành văn bản QPPL với cùng nội dung dẫn đến cơ quan tư pháp thực hiện thẩm định hai lần về cùng một vấn đề.

Sở dĩ có thực trạng này là do nhiều người cho rằng, Luật năm 2004 quy định: UBND ban hành văn bản QPPL để thi hành nghị quyết của HĐND cùng cấp nên sau khi HĐND ban hành nghị quyết thì UBND phải ban hành quyết định để thi hành. Theo tác giả, nhận thức như vậy là không đúng tinh thần quy định của luật. Tại khoản 2 Điều 2 Luật năm 2004 quy định: “Ủy ban nhân dân ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong những trường hợp sau đây: a) Để thi hành Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp về phát triển kinh tế – xã hội, củng cố quốc phòng, an ninh”. Như vậy, với quy định này thì chỉ những nghị quyết của HĐND về kinh tế – xã hội, củng cố quốc phòng, an ninh, tức là chỉ những nghị quyết là văn bản chủ đạo đề ra chủ trương, đường lối phát triển kinh tế – xã hội mới cần đến việc UBND ban hành quyết định để quy định các quy tắc, quy phạm, biện pháp triển khai thực hiện. Các nghị quyết quy phạm pháp luật đã quy định cụ thể, rõ ràng thì UBND chỉ cần ban hành công văn chỉ đạo các cấp, các ngành triển khai thực hiện mà không cần phải ban hành quyết định QPPL quy định lại các nội dung mà nghị quyết đã quy định. Việc làm đó vừa sai thẩm quyền vừa gây lãng phí về nhân lực, vật lực không cần thiết.

Nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế trong công tác ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND trong thời gian qua một phần xuất phát từ những bất cập trong các quy định của Luật năm 2004, nhưng nguyên nhân chủ yếu vẫn là ở khâu nhận thức và thực thi pháp luật. Hiện nay, không ít cán bộ, công chức còn làm việc bằng kinh nghiệm theo lối rập khuôn máy móc “xưa bày nay làm”, ít chịu khó tìm tòi, nghiên cứu, phát hiện những sai sót, những điều bất hợp lý để thay đổi. Ngược lại, cũng có những cán bộ, công chức được đào tạo bài bản, chịu khó tìm tòi nghiên cứu nhận thấy được những bất cập, hạn chế đó nhưng không có quyền, không mạnh dạn kiến nghị thay đổi.

Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 đã khắc phục những bất cập, hạn chế của Luật năm 2004, nhất là quy định về thẩm quyền ban hành, nội dung văn bản QPPL của HĐND và UBND. Để Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 đi vào cuộc sống, cần kịp thời ban hành các văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành; đẩy mạnh phổ biến các nội dung mới của luật, tăng cường tập huấn nghiệp vụ về lập kế hoạch, soạn thảo, ban hành theo các quy định mới của luật cho đội ngũ cán bộ, công chức của chính quyền địa phương nhằm thay đổi một cách căn bản nhận thức và lề lối làm việc đã ăn sâu bám rễ từ lâu nay như đã nêu trên. Đây là yếu tố quan trọng để nâng cao hiệu quả ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND.

ThS. Nguyễn Thị Thúy Hằng

Trường Chính trị tỉnh Lạng Sơn

ThS. Phạm Thái Quý

Văn phòng Đoàn ĐBQH & HĐND tỉnh Quảng Bình