03/04/2015

Khái niệm nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa lần đầu tiên được Đảng ta chính thức sử dụng tại Hội nghị đại biểu toàn quốc của Đảng giữa nhiệm kỳ khóa VII (1994). Tiếp theo, Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI Đảng Cộng sản Việt Nam đã khẳng định quyết tâm tiếp tục đẩy mạnh xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân hoạt động trên cơ sở pháp luật với một nền pháp chế dân chủ, bảo đảm quyền con người, quyền công dân, bảo đảm sự phát triển tối đa và toàn diện của con người Việt Nam.

Đảng và Nhà nước ta ngày càng nhận thức sâu sắc hơn về yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền dựa trên nền tảng lý luận của chủ nghĩa Mác – Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh. Xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền Việt Nam theo C.Mác là “biến nhà nước từ cơ quan đứng trên xã hội thành cơ quan hoàn toàn phục tùng xã hội” và tư tưởng của Chủ tịch Hồ Chí Minh về một nền dân chủ xã hội chủ nghĩa (XHCN) chân chính, thực sự là “Bao nhiêu lợi ích đều vì dân. Bao nhiêu quyền hạn đều của dân”, “Việc gì có lợi cho dân phải hết sức làm, việc gì có hại cho dân phải hết sức tránh”.

Để tiếp tục đẩy mạnh quá trình xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN, ngày 24/5/2005, Bộ Chính trị đã ban hành Nghị quyết số 48-NQ/TW về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020. Nghị quyết đã đề cập đến “nguyên tắc pháp quyền xã hội chủ nghĩa từng bước được đề cao và phát huy trên thực tế” và khẳng định ý nghĩa, vai trò của nguyên tắc này trong thực tiễn là: “Những tiến bộ đó đã góp phần thể chế hoá đường lối của Đảng, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý điều hành của Nhà nước, đẩy mạnh phát triển kinh tế, giữ vững ổn định chính trị – xã hội của đất nước” . Việc tuân thủ nguyên tắc pháp quyền trong quá trình xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN tiếp tục được tái khẳng định trong Hiến pháp năm 2013. Điều đó cho thấy, quán triệt nguyên tắc này trong quá trình xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN là cấp thiết cả về lý luận và thực tiễn.

1. Yêu cầu khách quan của việc tuân thủ nguyên tắc pháp quyền trong quá trình xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam hiện nay

Thứ nhất, sự vận hành của nền kinh tế thị trường định hướng XHCN ở Việt Nam đòi hỏi bộ máy nhà nước phải có đủ năng lực để xây dựng được một hệ thống pháp luật đáp ứng các yêu cầu của thị trường, tổ chức thực thi luật pháp vì lợi ích của toàn bộ nền kinh tế quốc dân, vì lợi ích của tất cả các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế trong một môi trường cạnh tranh, công bằng và minh bạch. Như vậy, để phát triển bền vững một nền kinh tế thị trường định hướng XHCN, công tác xây dựng pháp luật, thi hành pháp luật và bảo vệ pháp luật đòi hỏi phải đổi mới mạnh mẽ cơ quan lập pháp, cơ quan hành pháp và cơ quan tư pháp.

Trong lĩnh vực lập pháp, tính chất, trình độ phát triển mới của nền kinh tế thị trường định hướng XHCN đang đòi hỏi phải tiếp tục đổi mới, hoàn thiện hệ thống pháp luật với một chất lượng mới, hiệu quả mới, thật sự tạo dựng được một môi trường pháp lý cho “quyền tự do” kinh doanh, một môi trường vừa ổn định, vừa thông thoáng và minh bạch cho sự vận hành của các quan hệ kinh tế, đảm bảo sự quản lý kinh tế thật sự theo luật pháp và bằng pháp luật, loại bỏ sự can thiệp hành chính vào các hoạt động sản xuất kinh doanh. Để có được hệ thống pháp luật đủ khả năng và hiệu lực điều chỉnh các quan hệ kinh tế, cần thiết phải cơ cấu lại thẩm quyền và trách nhiệm xây dựng luật giữa các thiết chế quyền lực, giữa Quốc hội với Chính phủ, giữa Quốc hội với Uỷ ban Thường vụ Quốc hội và giữa các cơ cấu của bản thân cơ quan lập pháp. Sự cơ cấu lại chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền giữa các cấu trúc quyền lực dĩ nhiên kéo theo nhu cầu cơ cấu lại mô hình tổ chức bộ máy nhà nước tương ứng.

Trong lĩnh vực hành pháp, nền kinh tế thị trường định hướng XHCN cũng đòi hỏi phải cải cách mạnh mẽ nền hành chính quốc gia trên tất cả các phương diện từ cải cách thể chế hành chính (mà trọng tâm là cải cách thủ tục hành chính) cải cách tổ chức bộ máy hành chính nhà nước, cải cách tài chính công đến xây dựng, đào tạo đội ngũ công chức chuyên nghiệp. Mục tiêu của cải cách này đều phải hướng tới một nền hành chính dân chủ, hiệu quả, năng động và minh bạch, hoạt động vì mục tiêu phát triển của toàn bộ nền kinh tế quốc dân, vì lợi ích của mọi doanh nghiệp không phân biệt thành phần kinh tế, hình thức sở hữu.

Trong lĩnh vực tư pháp, nền kinh tế thị trường đòi hỏi một chế độ tài phán tư pháp dân chủ, khách quan và có hiệu lực trong việc bảo vệ các lợi ích hợp pháp của các doanh nghiệp, xử lý đúng đắn các xung đột, tranh chấp kinh tế theo đúng quy định pháp luật, làm cho thị trường luôn ổn định, công bằng và vận hành có trật tự. Từ đó cho thấy thực tiễn đang đặt ra nhu cầu tiếp tục cải cách bộ máy nhà nước, xây dựng và vận hành một bộ máy vừa thúc đẩy kinh tế phát triển, vừa kiểm soát được các quá trình kinh tế, vừa hỗ trợ thị trường, vừa ngăn ngừa được các nguy cơ của thị trường theo đúng phương châm vì mục tiêu xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng XHCN đã được Đảng ta xác định.

Thứ hai, tính chất và trình độ phát triển của dân chủ XHCN trong bối cảnh phát triển mới của đất nước và thế giới đòi hỏi phải hoàn thiện bộ máy nhà nước để thật sự là “chính quyền mạnh mẽ và sáng suốt của nhân dân”, đảm bảo nguyên tắc “toàn bộ quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân”. Trước hết, phải đổi mới nhận thức mối quan hệ giữa Nhà nước và công dân.

Bộ máy nhà nước và công chức nhà nước phải vượt qua được tư duy của lối quản lý truyền thống “tư duy quyền uy” tiến tới tư duy mới: Tư duy nghĩa vụ, trách nhiệm, thay đổi cách ứng xử từ “cho phép” sang “phục vụ” trong mối quan hệ với công dân. Nhà nước với tính chất là “hình thức tổ chức của dân chủ” không có lợi ích tự thân, và như vậy càng không thể có khái niệm lợi ích, ý chí của bộ máy nhà nước, cơ quan nhà nước. Lợi ích, ý chí của Nhà nước là lợi ích, ý chí của Nhân dân theo đúng tư tưởng Hồ Chí Minh – một Nhà nước của dân, do dân, vì dân. Yêu cầu quan trọng và cốt yếu của dân chủ trong giai đoạn mới là phải đặt người dân vào vị trí trung tâm của mọi hoạt động nhà nước. Như vậy, bộ máy nhà nước phải được tổ chức trên nền tảng “phục vụ Nhân dân”. Mặt khác, bộ máy nhà nước phải được hoàn thiện theo hướng, đó là: Đảm bảo cho Nhân dân tham gia tích cực vào các hoạt động của Nhà nước, thực hiện quyền kiểm tra, giám sát của mình đối với hoạt động của bộ máy nhà nước. Để thực hiện được yêu cầu này, cần thiết phải đổi mới mạnh mẽ pháp luật trong lĩnh vực tổ chức bộ máy nhà nước và trong lĩnh vực tự do dân chủ của người dân. Trước hết là đổi mới, hoàn thiện chế độ bầu cử vào Quốc hội và Hội đồng nhân dân (HĐND) các cấp sao cho người dân thực hiện đầy đủ quyền bầu cử và ứng cử của mình, tự mình độc lập lựa chọn người đại biểu thay mặt mình thực thi công quyền trong bộ máy nhà nước. Điều quan trọng là tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước từ Quốc hội, Chính phủ, các cơ quan tư pháp đến chính quyền địa phương phải tạo điều kiện để dân dễ tiếp cận, dễ đối thoại, dễ kiểm tra, giám sát để huy động được trí tuệ, sáng kiến và sự đóng góp của người dân, để bộ máy thật sự gần dân, biết lắng nghe Nhân dân, biết biến ý chí, nguyện vọng của Nhân dân thành chủ trương, đường lối và luật pháp phục vụ lợi ích và hạnh phúc của Nhân dân.

Thứ ba,Việt Nam đã và đang hội nhập ngày càng sâu vào đời sống quốc tế và có vai trò ngày càng quan trọng trong khu vực và trên thế giới. Do vậy, Việt Nam phải chủ động để thích ứng với những thay đổi đang diễn ra mạnh mẽ trên thế giới và đối phó thành công với những thách thức nảy sinh từ những thay đổi này đối với con đường phát triển của đất nước.

Trong bối cảnh thay đổi của thế giới, việc đổi mới, hoàn thiện và nâng cao hiệu lực, hiệu quả tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước cần được xác định là một hướng ưu tiên thực hiện của chiến lược tiếp tục đổi mới trong các điều kiện của thời đại mới. Những thay đổi đang diễn ra trong thế giới toàn cầu hoá đang đặt ra trước bộ máy nhà nước không ít nhiệm vụ, mà việc giải quyết chúng có ý nghĩa quan trọng để hội nhập thành công.

Bộ máy nhà nước đang phải đồng thời giải quyết hai nhiệm vụ: Tái cơ cấu nền kinh tế quốc gia thông qua việc xây dựng và thực hiện các chính sách cải cách kinh tế, vĩ mô thích hợp và nâng cao năng lực cạnh tranh của nền kinh tế, tạo điều kiện và hỗ trợ các doanh nghiệp Việt Nam trong cuộc cạnh tranh quốc tế. Do vậy, bộ máy nhà nước Việt Nam phải được tổ chức hiệu quả để đủ năng lực vừa tuân thủ các cam kết quốc tế, vừa vận dụng sáng tạo các cam kết này trong quá trình xây dựng và thực thi pháp luật để vừa đảm bảo lợi ích quốc gia, vừa tuân thủ các quy định và cam kết quốc tế. Bộ máy nhà nước phải chuyển mạnh sang việc sử dụng những biện pháp kinh tế và những rào cản kỹ thuật để bảo vệ sản xuất trong nước và người tiêu dùng trước sức ép cạnh tranh của nước ngoài. Đồng thời, với việc nâng cao năng lực cạnh tranh của nền kinh tế quốc gia, bộ máy nhà nước có trách nhiệm to lớn tạo cơ chế pháp lý và sự hỗ trợ chính sách cần thiết, nghiên cứu, dự báo, hướng dẫn các doanh nghiệp Việt Nam tham gia vào quá trình tái cơ cấu nền kinh tế thế giới, tranh thủ được các cơ hội do các quá trình này mang lại để đưa kinh tế Việt Nam hội nhập sâu hơn, bền vững hơn vào nền kinh tế toàn cầu.

Nhiều nghiên cứu quốc tế đã cho thấy, hầu hết các quốc gia tuy ở những mức độ khác nhau nhưng đều đang đẩy mạnh việc đổi mới, cải tổ bộ máy nhà nước và ngay các tổ chức quốc tế cũng đang xem việc đổi mới tổ chức và hoạt động cũng là những nhiệm vụ có tính cấp bách để thúc đẩy các thay đổi tích cực, vượt qua các thách thức đang đặt ra trong thế giới toàn cầu hoá.

Bộ máy nhà nước Việt Nam nói chung và từng thiết chế bộ máy nhà nước nói riêng đều có quan hệ hợp tác với bộ máy nhà nước, các nước và các tổ chức quốc tế. Quốc hội, Chính phủ, các cơ quan tư pháp, chính quyền địa phương đều đa phương với nghị viện, Chính phủ, các cơ quan tư pháp của các nước đối tác. Chính vì vậy, chúng ta cần có các nghiên cứu sâu rộng về những thay đổi, những cải cách mà bộ máy nhà nước tại các quốc gia có quan hệ hợp tác với Việt Nam để tham khảo trong việc xây dựng các phương án đổi mới bộ máy phù hợp cho Việt Nam, vừa mang đặc điểm của Việt Nam và tương thích với các mô hình bộ máy phổ biến để nâng cao hiệu quả hợp tác quốc tế. Do vậy, đổi mới, hoàn thiện bộ máy nhà nước, nâng cao hiệu quả, hiệu lực của bộ máy nhà nước không chỉ là yêu cầu của các vấn đề bên trong đất nước, mà còn là nhu cầu của thế giới toàn cầu hoá và hội nhập quốc tế của Việt Nam.

2. Những vấn đề chủ yếu chi phối việc xây dựng và hoàn thiện mô hình tổng thể bộ máy Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam hiện nay

Một là,đổi mới tư duy về Nhà nước, về vai trò, chức năng của bộ máy nhà nước.

Sự phát sinh và diễn biến phức tạp của các vấn đề toàn cầu đang đòi hỏi phải nhìn lại những vấn đề căn bản về Nhà nước như: Nhà nước có vai trò như thế nào, Nhà nước có thể làm gì và không thể làm gì, đâu là giới hạn của quyền lực nhà nước trong mối quan hệ với kinh tế, xã hội, dân sự và với cá nhân công dân; Nhà nước cần phải được tổ chức lại như thế nào để hiệu quả nhất, để có lợi ích nhất cho sự thịnh vượng của quốc gia, dân tộc, cho sự phát triển của mỗi cộng đồng và tự do cho mỗi công dân… Trong nhiều thập niên của thế kỷ đã qua, vai trò, sức mạnh và giá trị của Nhà nước đã được khẳng định, Nhà nước đã phải giải quyết rất nhiều công việc trong hầu hết các lĩnh vực kinh tế, văn hoá, xã hội. Giới hạn quyền lực của bộ máy nhà nước tuy được xác lập trong Hiến pháp và pháp luật, nhưng chỉ mang tính hình thức pháp lý, còn trong thực tiễn, giới hạn đó thật mong manh và liên tục bị vượt qua bởi Nhà nước dường như làm thay xã hội khá nhiều việc và bao cấp xã hội hóa toàn diện. Thực tiễn phát triển đã và đang chỉ ra rằng, một Nhà nước hiệu quả chứ không phải một Nhà nước tối thiểu là trung tâm của sự phát triển kinh tế – xã hội bền vững.

Hai là, tư duy lại vai trò của Nhà nước trong điều kiện hiện nay ở nước ta cần đổi mới nhận thức trên những vấn đề cơ bản sau[1]:

– Nhà nước là một thiết chế chính trị trung tâm có vai trò đặc biệt quan trọng trong mọi lĩnh vực của đời sống chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội của đất nước. Tuy nhiên, dù vai trò của Nhà nước quan trọng, to lớn đến nhường nào, cũng không thể là một Nhà nước toàn trị, quyết định mọi vấn đề và bao cấp toàn xã hội. Vai trò của Nhà nước luôn có giới hạn trong mối quan hệ với các thiết chế chính trị – xã hội thuộc hệ thống chính trị, mối quan hệ với kinh tế thị trường, xã hội dân sự và mối quan hệ với công dân.

– Trong lĩnh vực kinh tế, sự quản lý, tác động, điều tiết của Nhà nước vẫn là hết sức cần thiết nhằm kiểm soát sự vận hành của thị trường. Để thị trường vận hành hiệu quả cần phải có Nhà nước đủ mạnh để đảm bảo sự tuân thủ các nguyên tắc cạnh tranh. Tuy nhiên, sự quản lý, kiểm soát của Nhà nước đối với thị trường không được phép tạo ra nguy cơ hành chính hoá nền kinh tế, cũng như thay thế vai trò của thị trường và các doanh nghiệp. Nhà nước phải tự hạn chế, giảm thiểu các biện pháp can thiệp trực tiếp vào thị trường, thông qua việc ban hành pháp luật, tạo hành lang pháp lý chặt chẽ hơn cho vận hành của thị trường, tăng cường các biện pháp kiểm tra, giám sát, kiểm soát.

– Nghiên cứu sự thay đổi trong vai trò của Nhà nước cần được quán triệt cả hai xu hướng: Thứ nhất là, tăng cường sức mạnh của Nhà nước thông qua các biện pháp cải tổ mạnh mẽ bộ máy nhà nước từ việc quan niệm lại kết cấu và tổ chức quyền lực, thực hiện công quyền của các ngành quyền lực đến việc cải cách nền hành chính quốc gia, cải cách tư pháp… làm cho Nhà nước thực sự thích ứng với cơ chế kinh tế – xã hội mới để giải quyết có hiệu quả các nhiệm vụ đặt ra của thời kỳ quá độ. Thứ hai là, xu hướng phi nhà nước hoá, từng bước loại bỏ dần sự can thiệp của Nhà nước vào những lĩnh vực quan hệ xã hội mà tính chất của chúng không đòi hỏi sự can thiệp ấy, tăng cường các khả năng độc lập của các thiết chế chính trị xã hội khác theo hướng giải phóng họ khỏi sự phụ thuộc (bảo trợ) của Nhà nước từ tài chính đến tổ chức.

– Vai trò của Nhà nước trong cơ chế kinh tế – xã hội mới cần được nhận diện qua những nhiệm vụ cơ bản mà một Nhà nước hiện đại và hiệu quả phải quan tâm thực hiện. Đó là xây dựng một hệ thống pháp luật, tạo cơ sở pháp lý phù hợp cho sự vận động của dân chủ, kinh tế – xã hội và tự do công dân; duy trì và thực thi một hệ thống chính sách không thiên lệch trong sự ổn định kinh tế vĩ mô và điều hoà các quan hệ; đầu tư vào các dịch vụ xã hội cơ bản và cơ sở hạ tầng cơ bản; bảo vệ nhóm người dễ bị tổn thương; bảo vệ môi trường và duy trì một nền an ninh trong mọi lĩnh vực.

– Những nhiệm vụ mới, Nhà nước phải thực hiện được thể hiện trong những yêu cầu mới của hoạt động lập pháp, hành pháp và tư pháp.

Hoạt động lập pháp của Nhà nước trong thời đại ngày nay, không hướng trọng tâm vào thể chế hoá quyền quản lý của bộ máy nhà nước (quyền cai trị) mà phải hướng trọng tâm vào tạo dựng khuôn khổ pháp lý vững chắc cho một nền dân chủ của xã hội và tự do của công dân. Điều này có nghĩa là hoạt động lập pháp chuyển trọng tâm từ quy định quyền của bộ máy nhà nước sang xác định nghĩa vụ và trách nhiệm của các cơ quan này, từ quyền cho phép của công quyền sang quyền của công dân trong mối quan hệ với Nhà nước.

Hoạt động tư pháp chuyển từ nhân danh Nhà nước sang nhân danh luật pháp và công lý để phán quyết các vi phạm luật pháp và xử lý các tranh chấp, xung đột pháp lý trong các lĩnh vực của đời sống xã hội.

Thay đổi tính mục tiêu, nội hàm hoạt động của lập pháp, hành pháp và tư pháp lẽ đương nhiên phải cơ cấu lại chức năng, nhiệm vụ mối quan hệ và phương thức hoạt động của bộ máy nhà nước từ Quốc hội, Chính phủ, các cơ quan tư pháp đến chính quyền địa phương.

3. Đổi mới nhận thức về cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước phải thuộc về Nhân dân

Thứ nhất, vấn đề cốt lõi của các quan hệ quyền lực trong các điều kiện xây dựng Nhà nước theo nguyên tắc pháp quyền là sự đảm bảo cho việc tuân thủ vấn đề có tính nguyên tắc hiến định là toàn bộ quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân. Tính chất tập quyền của Nhà nước theo quan niệm truyền thống được quy định vào tính tối cao của cơ quan quyền lực nhà nước là Quốc hội. Chính vì vậy, mà chúng ta vẫn quan niệm Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, tập trung trong tay toàn bộ quyền lực nhà nước (quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp). Với quan niệm như vậy, ta đã từng cho rằng nguyên tắc toàn bộ quyền lực thuộc về Nhân dân đã được thực hiện thông qua cơ quan đại diện do chính Nhân dân bầu ra. Thật ra vấn đề này không đơn giản như vậy, nội dung của nguyên tắc toàn bộ quyền lực thuộc về Nhân dân cần phải được hiểu ở một bình diện sâu sắc hơn và cần được tôn trọng một cách thực tế hơn. Tính chất tập quyền của Nhà nước ta không phải ở chỗ tất cả quyền lực trong tay Quốc hội, mà phải là tất cả quyền lực tập trung về (thu về) Nhân dân.

Nhân dân với tính cách là chủ thể tối cao của quyền lực, một mặt trao cho bộ máy nhà nước những quyền hạn nhất định để tổ chức thực hiện quyền lực một cách tập trung, mặt khác chính Nhân dân cũng trực tiếp tham gia vào việc thực hiện quyền lực. Mỗi một công dân đều có quyền tham gia vào việc quyết định các vấn đề trọng đại của quốc gia. Việc Nhân dân trực tiếp thực hiện quyền lực nhà nước là một tất yếu của đời sống dân chủ trong xã hội công dân. Vấn đề đặt ra là luật pháp phải đưa ra được các hình thức pháp lý cụ thể đảm bảo quyền chủ thể của Nhân dân đối với quyền lực. Một trong những hình thức pháp lý cơ bản đang được áp dụng phổ biến ở các nước dân chủ là chế định trưng cầu dân ý (reperendum). Vấn đề đặt ra ở đây là quy định của Hiến pháp về trưng cầu ý dân cần phải được cụ thể hoá bằng một đạo luật riêng biệt, trong đó quy định cụ thể những vấn đề nào thuộc quyền quyết định của chính nhân dân và cần đưa ra trưng cầu ý dân, trình tự và thủ tục tiến hành trưng cầu ý dân. Có như vậy, chế định trưng cầu dân ý mới có nội dung pháp lý cụ thể, mới tránh được tình trạng quy định hình thức và có đầy đủ khả năng để thực hiện trên thực tế.

Thứ hai, nguyên tắc tập quyền, về mặt lý luận chúng ta nhận thấy rằng, toàn bộ quyền lực nhà nước được lập trung trong tay Nhân dân, thuộc về Nhân dân, chứ không thuộc về một cơ quan nhà nước nào cả, dù đó là cơ quan do chính Nhân dân bầu ra. Bởi lẽ, toàn bộ bộ máy nhà nước suy cho cùng đều là công cụ thực hiện quyền lực của Nhân dân, được Nhân dân trao cho những quyền năng nhất định, nhân danh Nhân dân để thực hiện những nhiệm vụ chức năng nhất định. Vì vậy, nguyên tắc tập quyền (quyền lực thuộc về Nhân dân) và nguyên tắc phân quyền trong cơ cấu tổ chức nội bộ của bộ máy nhà nước không mâu thuẫn nhau. Lịch sử xây dựng và hoạt động của Nhà nước Việt Nam đã chỉ ra rằng, mặc dù về hình thức, Quốc hội có trong tay cả ba quyền, nhưng thực tế đã nhiều thập niên, vai trò Quốc hội chưa thoát khỏi tính hình thức. Căn bệnh hình thức của hoạt động của Quốc hội đã góp phần làm cho quyền lực nhà nước không phát huy được hiệu quả, các quan hệ tổ chức quyền lực trở nên không rõ ràng gây ra nhiều mâu thuẫn, ách tắc trong quan hệ công tác giữa các bộ phận hợp thành bộ máy nhà nước.

Việc tổ chức quyền lực nhà nước ở cấp trung ương theo nguyên tắc phân quyền và kiểm soát, đáp ứng được chính các đòi hỏi của các nguyên tắc dân chủ. Bởi lẽ một khi quyền lập pháp trong tay Quốc hội, quyền hành pháp trong tay Chính phủ và quyền tư pháp trong tay Toà án, tất yếu sẽ tập trung được mọi nỗ lực của các cơ quan này để giải quyết có hiệu quả các nhiệm vụ, chức năng được Nhân dân giao phó, nâng cao trách nhiệm của các cơ quan này trong việc thực hiện quyền lực nhà nước. Hơn nữa, với cơ cấu tổ chức quyền lực như vậy, các cơ quan này thực hiện cơ chế kiểm tra, giám sát lẫn nhau, loại bỏ có hiệu quả nguy cơ chiếm độc quyền quyền lực hay là lạm quyền lực và nạn quan liêu hoá bộ máy nhà nước.

– Với mô hình tổ chức công quyền trong điều kiện Nhà nước pháp quyền, điều dễ dàng nhận thấy là bộ máy nhà nước được phân định một cách rõ ràng thành cơ quan lập pháp, cơ quan hành pháp và cơ quan tư pháp. Ba loại cơ quan này liên hệ chặt chẽ với nhau, tác động lẫn nhau, kiềm chế và kiểm tra nhau hợp thành một hệ thống nhất, nhằm mục đích thực hiện có hiệu quả quyền lực Nhân dân. Nếu nguyên tắc phân quyền và đối trọng được xem là cơ sở kỹ thuật – pháp lý trong việc tổ chức và hoạt động của quyền lực nhà nước ở trung ương thì việc xác định rõ ràng địa vị pháp lý của từng loại cơ quan là điều cốt lõi. Từ thủ tục, trình tự hình thành cơ cấu tổ chức của các cơ quan lập pháp – hành pháp – tư pháp; thẩm quyền và trách nhiệm, quy chế hoạt động đến các mối liên hệ, xác định sự hợp tác, tác động qua lại và đối trọng, kiềm chế, giám sát giữa các cơ quan này, nhất thiết phải được luật định rõ ràng.

Việc xây dựng Nhà nước pháp quyền ở nước ta không chỉ đòi hỏi xác định mô hình tổ chức quyền lực nhà nước ở cấp trung ương mà còn đòi hỏi phải xác định rõ mối quan hệ giữa trung ương và địa phương.

Nhà nước ta về hình thức tổ chức lãnh thổ là Nhà nước đơn nhất, vì vậy mối quan hệ giữa các địa phương với trung ương không mang tính chất phức tạp như kiểu tổ chức nhà nước liên bang. Tuy nhiên, khi tiến hành xây dựng Nhà nước pháp quyền cũng có nhiều vấn đề đặt ra cần được giải quyết. Sự thống nhất giữa trung ương và địa phương trong các điều kiện của Nhà nước pháp quyền theo nguyên tắc pháp quyền chính là ở chỗ, dù là cơ quan trung ương hay cơ quan địa phương đều phải phục tùng và chịu sự điều chỉnh giám sát của pháp luật. Sự tối cao của các đạo luật, sự thống nhất của hệ thống pháp luật với tính cách là cơ sở pháp lý căn bản cho hoạt động của toàn bộ hệ thống các cơ quan nhà nước từ trung ương đến địa phương. Vấn đề phân cấp, phân quyền quản lý, vấn đề phi tập trung hoá quản lý luôn đặt ra và đã được nhiều nhà khoa học và quản lý thực tiễn làm sáng tỏ. Vấn đề xác định các quan hệ quyền lực giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương cũng đã được giải quyết thành công ở nhiều nước có chế độ dân chủ trên thế giới.

– Mô hình Nhà nước pháp quyền đặt ra trước luật pháp nhu cầu chế định toàn diện mọi mặt của hoạt động nhà nước. Vấn đề không dừng lại ở việc xác định mô hình tổ chức quyền lực ở trung ương và địa phương, quy định địa vị pháp lý của từng loại cơ quan từ cơ cấu tổ chức đến nhiệm vụ, chức năng, luật pháp còn phải tiến đến quy định cụ thể từng hình thức hoạt động, thủ tục giải quyết công việc, quy chế làm việc và chế độ trách nhiệm trong hoạt động nhà nước. Ở đây, nhiều vấn đề được đặt ra cần phải được quy định cụ thể như chế độ lãnh đạo tập thể; chế độ thủ trưởng, chế độ trách nhiệm. Tính chất pháp quyền của Nhà nước không chỉ đặt ra các yêu cầu đối với việc tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước ở tầm vĩ mô, mà nó còn đặt ra nhiều vấn đề cụ thể ở cấp độ vĩ mô, tức là trong tổng nội bộ cơ quan nhà nước, khi tiến hành các hoạt động thực tiễn cụ thể.

– Đối với từng cơ quan nhà nước cụ thể, chế độ lãnh đạo và phục tùng, tập thể lãnh đạo – cá nhân phụ trách, chế độ thủ trưởng, quyền hạn và trách nhiệm được thể hiện một cách hết sức đa dạng và được luật định một cách khác nhau. Căn cứ vào từng lĩnh vực hoạt động cụ thể, tính chất cơ quan mà quy định hình thức và cung cách hoạt động cụ thể. Chẳng hạn trong các cơ quan thuộc quyền hành pháp, chế độ thủ trưởng phải được tuân thủ đồng thời với chế độ trách nhiệm cá nhân. Trong những điều kiện của đời sống nhà nước và xã hội hiện đại, hoạt động quản lý nhà nước đã trở thành một hoạt động mang tính công nghệ. Vì vậy, việc tiêu chuẩn hoá đội ngũ cán bộ lãnh đạo và đội ngũ công chức là nhu cầu cấp bách của việc cải cách chế độ hành chính quốc gia.

Thực tế cho thấy, không một lĩnh vực nào mà bệnh quan liêu hoá, lạm quyền lực có nhiều nguy cơ xuất hiện và phát triển như trong lĩnh vực hành pháp. Do vậy, luật pháp luôn phải đưa ra những biện pháp pháp lý về ngăn ngừa các hiện tượng trên. Một trong những biện pháp quan trọng là phải đảm bảo cho các hoạt động hành pháp thật công khai. Tính công khai trong hoạt động hành pháp có tác dụng loại bỏ mọi “góc tối” để cho mỗi người dân dễ dàng kiểm tra, giám sát các hoạt động của viên chức nhà nước, kịp thời phát hiện các biểu hiện quan liêu, lạm dụng quyền lực, các con bệnh tham ô, hối lộ, ức hiếp quần chúng lao động. Công khai hoá các hoạt động của các cơ quan nhà nước, cũng như có thái độ tích cực, trân trọng và nghiêm túc đối với các đơn từ, khiếu nại tố cáo và kiến nghị của công dân đối với các hoạt động của các cơ quan, các viên chức nhà nước là những điều kiện căn bản để đảm bảo tính dân chủ của các hoạt động quản lý nhà nước. Từ đó cho thấy, mặc dù trong lĩnh vực hành pháp, yếu tố tập trung luôn được quán triệt và chi phối tất cả các hoạt động, nhưng không vì thế mà mất đi cơ sở dân chủ của nó, một khi nó được đặt dưới sự kiểm tra, giám sát của chính đông đảo chúng thông qua lăng kính “công khai”. Việc xây dựng Nhà nước pháp quyền trong điều kiện cụ thể của nước ta không còn thuần tuý là công việc lý luận mà đã và đang trở thành các công việc thực tiễn. Mô hình nhà nước ấy đang đòi hỏi phải cải cách một cách căn bản các thiết chế quyền lực của Nhà nước trên tất cả các phương diện lập pháp, hành pháp và tư pháp. Điều căn bản là các biện pháp, phương hướng cải cách ấy phải được tiến hành đồng bộ, đảm bảo tính hài hoà, phù hợp với nhau giữa các loại cơ quan trong bộ máy nhà nước thống nhất. Bên cạnh đó, việc cải cách hệ thống các cơ quan nhà nước cũng phải được tiến hành đồng bộ với việc cải cách hệ thống chính trị, xây dựng một nền chính trị phù hợp với tình hình mới của đất nước hiện nay và cho tương lai[2].

4. Một số định hướng và nội dung cơ bản củaviệc hoàn thiện Nhà nước Việt Nam hiện nay theo nguyên tắc pháp quyền xã hội chủ nghĩa[3]

Thứ nhất, hoàn thiện tổ chức và hoạt động của cơ quan lập pháp tạo cơ chế cho việc tiếp tục đổi mới tổ chức, hoạt động của của Quốc hội, bảo đảm để Quốc hội thật sự là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Nâng cao chất lượng đại biểu Quốc hội. Cải tiến, nâng cao chất lượng các kỳ họp của Quốc hội, hoạt động của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội; nhất là cải tiến, nâng cao chất lượng xây dựng pháp luật, quyết định và giám sát các vấn đề quan trọng của đất nước.

Thứ hai, hoàn thiện tổ chức và hoạt động của cơ quan hành pháp tạo cơ chế cho việc tiếp tục đổi mới tổ chức, hoạt động của Chính phủ theo hướng xây dựng nền hành chính thống nhất, thông suốt, trong sạch, vững mạnh, tổ chức tinh gọn, hợp lý; xác định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm, tổ chức bộ máy của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan của Chính phủ; thực hiện phân cấp hợp lý cho chính quyền địa phương, đồng thời nâng cao chất lượng quy hoạch và tăng cường thanh tra, kiểm tra, giám sát của trung ương; đẩy mạnh cải cách hành chính, bãi bỏ các thủ tục hành chính gây phiền hà cho tổ chức và công dân.

Thứ ba, hoàn thiện tổ chức và hoạt động của cơ quan tư pháp pháp tạo cơ chế cho việc tiếp tục đổi mới tổ chức, hoạt động của của cơ quan tư pháp. Ðẩy mạnh việc thực hiện Chiến lược cải cách tư pháp, xây dựng hệ thống tư pháp trong sạch, vững mạnh. Hoàn chỉnh chính sách, pháp luật về hình sự, dân sự, thủ tục tố tụng tư pháp. Ðổi mới tổ chức, nâng cao chất lượng hoạt động của hệ thống tòa án, viện kiểm sát, cơ quan điều tra, các tổ chức bổ trợ tư pháp…

Thứ tư, hoàn thiện tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương tạo cơ chế cho việc tiếp tục đổi mới tổ chức, nâng cao chất lượng hoạt động của chính quyền địa phương, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp; tiếp tục thực hiện thí điểm chủ trương không tổ chức Hội đồng nhân dân quận, huyện, phường; nghiên cứu tổ chức chính quyền đô thị, hải đảo.

Thứ năm, xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức trong sạch, có phẩm chất và năng lực đáp ứng yêu cầu, nhiệm vụ trong tình hình mới. Bổ sung, hoàn thiện quy chế quản lý cán bộ, công chức, xác định rõ chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm của cán bộ, công chức ở từng vị trí công tác. Nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức cả về bản lĩnh chính trị, phẩm chất đạo đức, năng lực lãnh đạo, chỉ đạo, quản lý nhà nước. Đồng thời, đổi mới chính sách đãi ngộ, động viên, khuyến khích cán bộ hoàn thành tốt nhiệm vụ, có cơ chế loại bỏ những người không hoàn thành nhiệm vụ, vi phạm kỷ luật, không có uy tín với Nhân dân.

Thứ sáu, tích cực phòng, chống tham nhũng, lãng phí, thực hành tiết kiệm bằng các giải pháp đồng bộ: Hoàn thiện thể chế và đẩy mạnh cải cách hành chính, nhất là trong các lĩnh vực dễ xảy ra tham nhũng, lãng phí; thực hiện công khai, minh bạch về kinh tế, tài chính trong các cơ quan, đơn vị, doanh nghiệp nhà nước, các dự án đầu tư, mua sắm từ ngân sách nhà nước, quản lý, sử dụng đất đai, tài sản công; thực hiện kê khai, công khai tài sản, thu nhập của cán bộ, công chức. Xử lý nghiêm cán bộ tham nhũng, tịch thu tài sản do tham nhũng mà có. Có cơ chế bảo vệ, khuyến khích người đấu tranh chống tham nhũng, lãng phí, tiêu cực. Phát huy vai trò của Nhân dân, của các cơ quan dân cử, Mặt trận Tổ quốc, các đoàn thể, các phương tiện thông tin đại chúng trong đấu tranh phòng, chống tham nhũng, lãng phí.

TS. Nguyễn Thị Báo

Chánh Thanh tra Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh

---