“Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt” trong Hiến pháp năm 2013

Khi sử dụng khái niệm “Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt” trong Hiến pháp năm 2013 (Điều 110), có lẽ nó đã mô phỏng tổng quát nhất các dạng thức của thiết chế hành chính này.

Loại thiết chế này tồn tại dưới nhiều tên gọi như: Khu kinh tế tự do, đặc khu kinh tế, khu kinh tế mở, khu kinh tế cửa khẩu, khu thương mại tự do, khu kinh tế, hay đặc khu hành chính, khu đặc biệt… Việc thành lập nên các đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt có thể do nguyên nhân lịch sử, chính trị, kinh tế; vì thế có thể mang tính thí điểm, lâu dài, tùy thuộc vào đặc điểm và mục đích thành lập. Việc thành lập cũng có thể được hiến định bằng một đạo luật hoặc chỉ bằng một nghị quyết của Quốc hội.

Song ở tầm mức quan trọng của chúng, việc quản lý thực sự phức tạp, thường là cơ quan nhà nước trung ương mới có thẩm quyền thành lập, giải thể hoặc điều chỉnh; quản lý hoạt động cũng có sự kết hợp giữa trung ương, địa phương và các bộ, ngành liên quan đến hoạt động của từng đặc khu.

“Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt” trong Hiến pháp năm 2013

1. Một số tiền lệ về “Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt”

Mô hình đặc khu kinh tế là phổ biến hơn cả và cũng ẩn dưới nhiều tên gọi khác nhau (đã liệt kê ở trên). Mô hình này rõ ràng được ưa chuộng ở hầu hết các quốc gia trên thế giới, bởi mục đích thành lập nên chúng thường là mục đích kinh tế, ít dính dáng đến yếu tố chính trị và lịch sử. Ngay cả các quốc gia chính trị độc tài thì việc thành lập các đặc khu kinh tế giải quyết được nhiều vấn đề, chúng không ảnh hưởng đến việc duy trì thể chế độc tài trong khi nền kinh tế được mở cửa và tạo công ăn việc làm cho doanh nghiệp và người dân. Có thể kể đến một số đặc khu kinh tế ở một số quốc gia như[1]:

– Ấn Độ có các Khu kinh tế đặc biệt: Visakhapatnam, Kandla, Surat, Cochin, Indore, SEEPZ, Jaipur, Madras, Noida;

– Hàn Quốc có các Khu kinh tế tự do: Incheon, Busan-Jinhae, Gwangyang, Daegu, Hoàng Hải;

– Iran có Khu tự do: Aras, Anzali, Arvand, Chabahar, Gheshm;

– Các tiểu vương quốc Ả Rập Thống Nhất có: Khu tự do Jebel Ali, Thành phố Internet Dubai, Thành phố Truyền thông Dubai, Làng Tri thức Dubai, Thành phố Y tế Dubai, Trung tâm Tài chính Quốc tế Dubai, Khu Sản xuất và Truyền thông Quốc tế, Thành phố Studio Dubai;

– Malaysia có Khu tự do Port Klang;

– Nga có Khu Nakhodka, Ingushetia, Yantar, Kaliningrad;

– Nhật Bản có Khu thương mại tự do đặc biệt Okinawa;

– Phlippines có Khu cảng tự do vịnh Subic, Khu kinh tế đặc biệt Clak;

– Trung Quốc có các Đặc khu kinh tế Thâm Quyến, Sán Đầu, Chu Hải, Hạ Môn, Hải Nam;

Ở Việt Nam mới chỉ có hình thức khu kinh tế, gồm 15 khu kinh tế ven biển[2] và 28 khu kinh tế cửa khẩu, chứ chưa có đặc khu kinh tế.

Mô hình Đặc khu hành chính (loại này ít phổ biến) được thành lập thường là vì lý do chính trị. Nó có thể là một vùng đất đang tranh chấp, hoặc được trao trả, hoặc đòi ly khai. Việc tồn tại của mô hình này có thể nhằm mục đích giữ gìn sự ổn định của vùng đất đó mà vẫn đảm bảo cho sự toàn vẹn lãnh thổ của quốc gia. Một số quốc gia thành lập các Đặc khu hành chính như:

– Trung Quốc có Đặc khu hành chính: Hồng Kông, Ma Cao;

– Bắc Triều Tiên có Đặc khu hành chính: Khai Thành, Kim Cương Sơn, Tân Nghĩa Châu;

– Indonesia có Đặc khu hành chính: Aceh, Đông Timor (trở thành một quốc gia độc lập năm 2002), Yogyakarta (người đứng đầu là một tiểu vương), Papua (hiện nay là một tỉnh);

– Philippines có Đặc khu hành chính Cordillera (bắt đầu từ năm 1987);

– Việt Nam có đặc khu Hồng Gai[3] (thành lập năm 1946, giải thể năm 1955), Vũng Tàu – Côn Đảo (thành lập năm 1979[4], giải thể năm 1991).

Còn một mô hình ít phổ biến là mô hình Khu đặc biệt, thường được hình thành do yếu tố lịch sử của các vùng đất. Trong điểm 17 khoản 8 Điều 1 Hiến pháp Hợp chúng quốc Hoa Kỳ[5] cũng quy định về một vùng đất mà chính quyền liên bang sẽ mua lại từ các tiểu bang để làm nơi đóng các cơ quan liên bang và vùng đất này sẽ độc lập hoàn toàn với các tiểu bang. Đây chính là Đặc khu Columbia[6] về sau. Đặc khu Columbia không phải là một tiểu bang và không có đại diện có quyền biểu quyết tại Quốc hội Hoa Kỳ, nhưng cư dân của đặc khu có thể tham gia bầu cử tổng thống Hoa Kỳ và có ba phiếu đại cử tri. Đặc khu này nằm dưới quyền quản lý trực tiếp của Quốc hội Hoa Kỳ và Quốc hội có đặc quyền thực hiện chủ quyền đối với Đặc khu này. Tuy nhiên, một Đạo luật Tự trị Đặc khu Columbia đã thiết lập quyền tự trị có giới hạn cho thành phố, cơ cấu gồm một thị trưởng và một hội đồng thành phố.

Hoặc các Khu đặc biệt của Tokyo[7], bao gồm 23 khu đặc biệt nằm ở trung tâm thủ đô Tokyo. Căn cứ theo pháp luật, khu đặc biệt thuộc đơn vị hành chính cấp 3 của Nhật Bản, nhưng giữa nó và đơn vị hành chính cấp một không được thành lập quận hoặc thành phố. Về mặt hành chính, tuy cùng cấp hạt, nhưng chính quyền của các khu đặc biệt được trao nhiều chức năng hành chính hơn so với thị trấn và làng. Tuy nhiên, so với các thành phố, thì các khu đặc biệt không nhiều quyền hạn bằng. Ví dụ, không được phân cấp dịch vụ cung ứng nước sạch, dịch vụ thoát nước thải, phòng cháy chữa cháy. Từ năm 1947 đến 1952, khu trưởng – người đứng đầu chính quyền các khu đặc biệt – do chính quyền Tokyo bổ nhiệm. Tuy nhiên, từ năm 1952, những người này do nhân dân trong khu bầu nên.

2. Khái niệm “Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt”

Trên thế giới tồn tại một số thuật ngữ để chỉ những đặc khu có được sự ưu đãi đặc biệt hơn phần còn lại của quốc gia. Trong khuôn khổ bài viết, chúng tôi khảo sát hai khái niệm sau: (i) Đặc khu kinh tế (Special Economic Zone – SEZ); (ii) Đặc khu hành chính (Special Aministrative Region – SAR).

Đặc khu kinh tế (SEZ)[8] là một thuật ngữ dùng để chỉ một đơn vị hành chính/vùng lãnh thổ được lập ra vì mục đích phát triển kinh tế rõ rệt hơn những vùng còn lại của quốc gia. Các ngành nghề và doanh nghiệp hoạt động trong đó được hưởng chính sách pháp luật và các ưu đãi đặc biệt hơn những khu vực khác. Như vậy, các SEZ là một khu vực nằm trong lãnh thổ một quốc gia, mục đích của SEZ bao gồm: Gia tăng thương mại, tăng cường đầu tư, tạo việc làm và quản lý hiệu quả. Khi gia nhập hoạt động trong đặc khu kinh tế, các doanh nghiệp có thể miễn nhiễm với pháp luật quốc gia liên quan đến thuế, hạn ngạch, lao động và những nội dung pháp luật khác nhằm tạo ra các hàng hóa có mức giá cạnh tranh trên qui mô toàn cầu.

Đặc khu hành chính (SAR)[9] là một khu vực/vùng lãnh thổ tự trị về hành chính. Thuật ngữ này có thể được bắt nguồn từ Trung Quốc với hai đặc khu hành chính nổi tiếng là Hồng Kông SAR và Macau SAR (Macau RAE, theo cách gọi Bồ Đào Nha). Hồng Kông và Macau là những vùng lãnh thổ tự trị thuộc phạm vi chủ quyền của Trung Quốc, nhưng không tạo thành một phần của Trung Quốc đại lục. Cơ sở pháp lý cho việc thành lập SAR/RAE không giống như các đơn vị hành chính của Trung Quốc đại lục. SAR được quy định tại Điều 31 của Hiến pháp, thay vì Điều 30 là quy định dành cho các đơn vị hành chính đại lục. Đặc điểm của SAR tại Trung Quốc liên quan đến như: Mức độ tự chủ cao, chính sách đối ngoại, chính sách quốc phòng/quân sự, vấn đề nhập cư và quốc tịch.

Như vậy, chế độ hành chính đặc biệt như Hồng Kông hay Macau nhằm mục đích giải quyết sự ổn thỏa về an ninh – chính trị cho hai vùng đất vốn là thuộc địa được trao trả, nhằm khắc phục những biệt lệ từ thời kỳ thuộc địa. Điều này khác với việc muốn tạo ra những khu vực thúc đẩy phát triển kinh tế thì cần trao những quy chế hành chính đặc biệt. Tổng quát lại, các “đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt” có một số đặc điểm sau:

– Thường là các vùng đất có địa vị đặc biệt về mặt lịch sử, chính trị hoặc thuận lợi cho phát triển kinh tế;

– Được thành lập vì mục đích chính trị, lịch sử, hoặc kinh tế;

– Do cơ quan trung ương trực tiếp quản lý hoặc được trao các qui chế quản lý/hoặc tự trị khác biệt với các đơn vị hành chính – lãnh thổ thông thường, tùy thuộc vào tính chất của từng loại đặc khu.

Từ các phân tích trên, theo chúng tôi, thuật ngữ “Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt” trong Hiến pháp Việt Nam 2013 (Điều 110 và 111) được hiểu là dạng thức SEZ (Đặc khu kinh tế/ khu kinh tế tự do), mà có thể được trao những quy chế đặc biệt hơn cả nhằm những mục đích lâu dài trong phát triển kinh tế – xã hội. Nó đồng thời khác các dạng thức khác đã tồn tại hoặc đang thí điểm ở nước ta[10]. Hiện tại, Việt Nam cũng không tồn tại yếu tố lịch sử dẫn đến thành lập dạng thức SAR (Đặc khu hành chính) như trường hợp Trung Quốc hoặc Indonesia.

3. Bình luận và kiến nghị về “Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt” trong Hiến pháp năm 2013

3.1. Thực trạng các khu công nghiệp, khu chế xuất, khu kinh tế ở Việt Nam

Một dạng thức gần gũi với SEZ đã tồn tại ở Việt Nam gần mười năm qua nhưng không đạt hiệu quả cao là loại hình khu công nghiệp, khu chế xuất, khu kinh tế/khu kinh tế cửa khẩu. Theo Nghị định số 29/2008/NĐ-CP ngày 14/3/2008 của Chính phủ quy định về khu công nghiệp, khu chế xuất và khu kinh tế thì khu kinh tế được hiểu là khu vực có không gian kinh tế riêng biệt với môi trường đầu tư kinh doanh đặc biệt thuận lợi cho các nhà đầu tư, có ranh giới địa lý xác định, được thành lập theo điều kiện, trình tự và thủ tục tại Nghị định này (Khoản 3 Điều 2). Khu kinh tế được tổ chức thành các khu chức năng gồm: Khu phi thuế quan, khu bảo thuế, khu chế xuất, khu công nghiệp, khu giải trí, khu du lịch, khu đô thị, khu dân cư, khu hành chính và các khu chức năng khác phù hợp với đặc điểm của từng khu kinh tế. Các quy định về khu công nghiệp, khu chế xuất, khu kinh tế cửa khẩu[11] cũng khá đơn giản. Như vậy, cả về mặt quy hoạch, quy chế hành chính lẫn mục tiêu kinh tế, các dạng thức khu trên hoàn toàn không phải là “đột phá” trong tư duy kinh tế hay “đặc biệt” trong quy chế hành chính.

Nhằm phục vụ mục tiêu kinh tế và phát triển một số vùng miền khó khăn nên nước ta đã tiến hành mở một số khu kinh tế (khu kinh tế ven biển, khu kinh tế cửa khẩu). Theo đó, một khu kinh tế phải có diện tích tối thiểu là 10.000 ha (100 km²), có vị trí địa lý thuận lợi cho phát triển kinh tế khu vực (có cảng biển nước sâu hoặc gần sân bay), kết nối thuận lợi với các trục giao thông huyết mạch của quốc gia và quốc tế; dễ kiểm soát và giao lưu thuận lợi với trong nước và nước ngoài. Do điều kiện thành lập như vậy, tất cả các khu kinh tế của Việt Nam hiện nay đều nằm tại các tỉnh ven biển, đầu tiên là khu kinh tế mở Chu Lai (thành lập năm 2003).

Ngày 23/9/2008, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 1353/QĐ-TTg về việc phê duyệt Đề án “Quy hoạch phát triển các khu kinh tế ven biển của Việt Nam đến năm 2020”, trong đó xác định 15 khu kinh tế dự kiến thành lập. Sau đó, đã bổ sung thêm 3 khu kinh tế vào quy hoạch, gồm: Khu kinh tế Đông Nam – tỉnh Quảng Trị, Khu kinh tế Ninh Cơ – tỉnh Nam Định và Khu kinh tế Thái Bình – tỉnh Thái Bình, nâng tổng số khu kinh tế dự kiến thành lập từ nay đến 2020 lên 18 khu. Theo Vụ Quản lý các khu kinh tế (Bộ Kế hoạch và Đầu tư), đến thời điểm tháng 12/2012, cả nước có 15 khu trong quy hoạch nói trên đều được chính thức thành lập là khu kinh tế hoặc hưởng quy chế ưu đãi như khu kinh tế.

Qua 10 năm thành lập và hoạt động, các khu kinh tế ở Việt Nam bộc lộ một số hạn chế sau:

– Thành lập ồ ạt, dàn trải (có tới 18 khu kinh tế ven biển và 28 khu kinh tế cửa khẩu), không căn cứ vào những ưu việt của mỗi địa phương. Đặc biệt, khu vực ven biển Trung Bộ là nơi tập trung nhiều nhất các khu kinh tế, dẫn đến đầu tư cho miền Trung dàn trải, phản lại mục tiêu phát triển kinh tế miền Trung.

– Chưa phải là nơi thể nghiệm các thể chế mới, các khu kinh tế được quản lý bởi Ban Quản lý khu kinh tế mà không được tổ chức như một cấp hành chính/chính quyền. Các thể chế hành chính chung chung cho tất cả các khu kinh tế trên cả nước, hoạt động của khu kinh tế cũng gần như hoạt động của khu công nghiệp, khu chế xuất.

– Việc đầu tư hạ tầng gần như dựa hoàn toàn vào vốn nhà nước. Trong khi, các khu kinh tế mở ở Trung Quốc, Nhà nước không đầu tư mà chỉ đưa ra cơ chế chính sách và khu kinh tế thu hút vốn từ các nhà đầu tư theo hình thức “đổi đất lấy hạ tầng”, các nhà đầu tư vào khu kinh tế mở chủ yếu là nhà đầu tư nước ngoài và hướng tới sản phẩm xuất khẩu[12].

3.2. Một số kiến nghị về “Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt”

Trong thời gian tới, có thể Việt Nam sẽ mở một số “Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt” nhằm tạo ra “đột phá” trong kinh tế và “đặc biệt” trong quy chế hành chính. Từ lý thuyết mô hình, các tiền lệ trên thế giới và thực trạng các khu kinh tế đã có ở Việt Nam, khi thành lập cần xét đến một số vấn đề sau:

– Xác định rõ dạng thức của “Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt”, theo chúng tôi đó là dạng thức SEZ (đặc khu kinh tế). Đảm bảo không trùng lặp với các dạng thức đã tồn tại ở Việt Nam như khu công nghiệp, khu chế xuất, khu kinh tế/khu kinh tế cửa khẩu.

– Trao những quy chế hành chính đặc biệt cho các đặc khu kinh tế như: Được thành lập như một cấp chính quyền, song theo lý tưởng về một “chính quyền nhỏ, xã hội lớn”, nhằm hạn chế tối đa sự can thiệp tùy tiện của chính quyền vào hoạt động kinh tế. Điều này cần được tính đến trong lộ trình phân cấp, phân quyền quản lý trung ương – địa phương ở nước ta trong thời gian tới.

– Chỉ thành lập một số đặc khu nhất định đáp ứng các tiêu chuẩn riêng biệt (cả nước chỉ nên giới hạn 02 – 03 đặc khu) nhằm hai mục đích: (i) không đầu tư dàn trải; (ii) nơi thử nghiệm các thiết chế rất đặc biệt. Nếu thành công, có thể tính đến việc mở rộng thêm, nhất định không lặp lại kiểu quy hoạch ồ ạt như các khu kinh tế.

– Cơ chế đầu tư đáp ứng các tiêu chuẩn quốc tế về đầu tư, hàng hóa chủ yếu để xuất khẩu. Nhân lực được đào tạo có chất lượng.

– Ban hành một số đạo luật về “Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt” phù hợp cho mỗi đặc khu để có thể đáp ứng tối đa lợi thế của mỗi đặc khu. Không nên áp dụng một đạo luật cứng nhắc cho tất cả các đặc khu trên cả nước.

PGS.TS. Nguyễn Quốc Sửu

Học viện Hành chính quốc gia

Danh sách tài liệu tham khảo

---

[1] Xem thêm: http://vi.wikipedia.org/wiki/Khu_kinh_t%E1%BA%BF_t%E1%BB%B1_do

[2] Theo Quyết định số 1353/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ, ngày 23/9/2008, trong đó xác định 15 khu kinh tế dự kiến thành lập. Sau đó, đã bổ sung thêm 03 khu kinh tế vào quy hoạch, gồm: Khu kinh tế Đông Nam, tỉnh Quảng Trị, Khu kinh tế Ninh Cơ, tỉnh Nam Định và Khu kinh tế tỉnh Thái Bình.

[3] Xem thêm: http://vi.wikipedia.org/wiki/H%E1%BB%93ng_Gai_(%C4%91%E1%BA%B7c_khu)

[4] Nghị quyết thành lập: http://thuvienphapluat.vn/archive/Nghi-quyet/Nghi-quyet-thanh-lap-dac-khu-Vung-Tau-Con-Dao-truc-thuoc-Trung-uong-vb42745t13.aspx

[5] Tham khảo: Văn phòng Quốc hội, Tuyển tập hiến pháp một số nước trên thế giới, Nxb. Thống kê, 2009, Tr.21.

[6] Xem thêm: http://vi.wikipedia.org/wiki/Washington,_D.C.

[7] Xem thêm:

http://vi.wikipedia.org/wiki/C%C3%A1c_khu_%C4%91%E1%BA%B7c_bi%E1%BB%87t_c%E1%BB%A7a_T%C5%8Dky%C5%8D

[8] Xem thêm:

http://translate.google.com.vn/translate?hl=vi&sl=en&u=http://en.wikipedia.org/wiki/Special_economic_zone&prev=search

[9] Xem thêm:

http://translate.google.com.vn/translate?hl=vi&sl=en&u=http://en.wikipedia.org/wiki/Special_administrative_region&prev=search

[10] . Về “Đơn vị hành chính tương đương” có thể tương đồng với “Khu đặc biệt” khi Việt Nam tổ chức mô hình chính quyền đô thị tại một số thành phố lớn.

[11] Xem thêm về khu công nghiệp, khu chế xuất, khu kinh tế cửa khẩu:

Khu công nghiệp là khu chuyên sản xuất hàng công nghiệp và thực hiện các dịch vụ cho sản xuất công nghiệp, có ranh giới địa lý xác định, được thành lập theo điều kiện, trình tự và thủ tục quy định tại Nghị định này.

Khu chế xuất là khu công nghiệp chuyên sản xuất hàng xuất khẩu, thực hiện dịch vụ cho sản xuất hàng xuất khẩu và hoạt động xuất khẩu, có ranh giới địa lý xác định, được thành lập theo điều kiện, trình tự và thủ tục áp dụng đối với khu công nghiệp quy định tại Nghị định này.

Khu kinh tế cửa khẩulà khu kinh tế hình thành ở khu vực biên giới đất liền có cửa khẩu quốc tế hoặc cửa khẩu chính và được thành lập theo các điều kiện, trình tự và thủ tục quy định tại Nghị định này.

(Điều 2 Nghị định số 29/2008/NĐ-CP).

[12] Võ Đại Lược, Khu kinh tế tự do ở Dubai, Hàn Quốc và Trung Quốc, Nxb. Khoa học xã hội, 2009.

Tham khảo thêm: