Nguồn luật phái sinh của EU (Pháp luật Liên minh Châu Âu), quyền di chuyển và quyền cư trú của công dân Liên minh Châu Âu

Nguồn luật phái sinh của EU (Pháp luật Liên minh Châu Âu), nguồn luật chưa có tiền lệ trên thế giới. Phân tích quyền di chuyển và quyền cư trú của công dân Liên minh Châu Âu và thành viên trong gia đình của công dân Liên minh Châu Âu.

Liên minh châu Âu (gọi tắt là EU) là tà tổ chức quốc tế có liên kết toàn diện nhất trên thế giới hiện nay, điều đó được thể hiện cụ thể trong từng lĩnh vực của Liên minh như kinh tế, tiền tệ,… Cũng chính vì như vậy, hệ thống pháp luật cho toàn liên minh cũng đã được xây dựng và phát triển hoàn thiện ở trình độ lập pháp nhất định. Bài viết trình bày nguồn luật phái sinh của EU và chứng minh nguồn luật này chưa có tiền lệ trên thế giới, nó làm cho Pháp luật Liên minh châu Âu không hoàn toàn là Luật quốc tế và cũng không hoàn toàn là Luật quốc gia. Đồng thời, làm rõ hơn nguồn luật phái sinh bằng cách phân tích quyền di chuyển và quyền cư trú của công dân Liên minh Châu Âu và thành viên trong gia đình của công dân Liên minh Châu Âu.

1. Nguồn luật phái sinh của Pháp luật Liên minh Châu Âu

Pháp luật Liên minh châu Âu có ba loại nguồn chính bao gồm: Luật gốc, Luật phái sinh và Án lệ. “Luật phái sinh là những văn bản qui phạm pháp luật do các thiết chế của Liên minh Châu Âu ban hành trong quá trình thực thi những lĩnh vực thuộc thẩm quyền của mình.”¹ Đây là nguồn luật luật quan trọng thứ hai sau luật gốc và có hiệu lực thấp hơn luật gốc, đồng thời, luật phái sinh phải phù hợp với luật gốc.

Dựa trên nguyên tắc và mục tiêu đặt ra trong các Luật gốc hay gọi là Hiệp ước mà các thiết chế có thẩm quyền ban hành các văn bản có giá trị pháp lí bắt buộc (tuỳ thuộc vào loại văn bản trong nguồn luật phái sinh) đối với các quốc gia thành viên để thực hiện thẩm quyền của mình và điều chỉnh hoạt động trong Liên minh. Theo Điều 288 TFEU, cụ thể:

“ Để thực thi thẩm quyền của Liên minh, các thiết chế sẽ thông qua các quy định, chỉ thị, quyết định, khuyến nghị và ý kiến.

Quy định được áp dụng chung. Là văn bản có giá trị hiệu lực bắt buộc hoàn toàn và áp dụng trực tiếp đối với tất cả các quốc gia thành viên.

Chỉ thị có hiệu lực bắt buộc, như là một kết quả cần đạt được, đối với mỗi quốc gia thành viên được chỉ định trong văn bản đó, nhưng phải để cho cơ quan có thẩm quyền của quốc gia đấy lựa chọn cách thức và phương pháp.

Quyết định có hiệu lực bắt buộc trong toàn bộ nội dung của nó. Một quyết định mà có xác định rõ đối tượng trong văn bản thì nó chỉ có hiệu lực đối với những đối tượng đó.

Khuyến nghị và ý kiến không sẽ không có hiệu lực bắt buộc.”

Căn cứ, Điều 288 TFEU, các thiết chế được ban hành năm (05) loại văn bản là Qui định (Regulation), Chỉ thị (Directive), Quyết định (Decision) có giá trị hiệu lực bắt buộc đối với quốc gia thành viên và Khuyến nghị, Ý kiến không có giá trị hiệu lực bắt buộc đối với các quốc gia thành viên. Tuy nhiên, chỉ văn bản có hiệu lực bắt buộc kể trên đối với quốc gia thành viên được xem là nguồn Luật phái sinh là Qui định, Chỉ thị, Quyết định, hai văn bản còn lại được xếp vào các loại nguồn luật khác vì không có giá trị bắt buộc mà chỉ mang tính chất khuyến nghị.

Thứ nhất, Qui định (Regular), “Qui định là văn bản có hiệu lực bắt buộc đối với tất cả các công dân và quốc gia thành viên EU.”² Qui định đã trực tiếp thiết lập, tạo lập ra một khuôn khổ pháp lí qui định quyền và nghĩa vụ cho cá nhân, tổ chức, các chủ thể trong EU mà không thông cần thông qua luật của một quốc gia thành viên cụ thể và Regular có giá trị hiệu lực bắt buộc đối với các quốc gia thành viên và được áp dụng thống nhất trong toàn liên minh. “Các quốc gia thành viên không được quyền áp dụng không đầy đủ một Qui định hoặc lựa chọn chỉ áp dụng những Qui định mà nước đó chấp thuận nhằm bảo vệ lợi ích của quốc gia mình. Các nước cũng không được viễn dẫn các quy định hoặc thực tiễn áp dụng pháp luật trong nước nhằm loại trừ việc áp dụng các quy định của Regular.”³

Qui định có hiệu lực cả chiều ngang và chiều dọc, thêm vào đó, nếu qui định của quốc gia thành viên không phù hợp với nội hàm mà Regular qui định thì buộc quốc gia thành viên phải tiến hành sửa đổi để tránh phát sinh mâu thuẫn giữa nội luật và Qui định trong cùng một vấn đề. Như vậy, Qui định tương tự như các văn bản qui phạm pháp luật ở Việt Nam.

Thứ hai, Chỉ thị (Directive), “Chỉ thị là văn bản pháp lý quy định mục tiêu mà tất cả các quốc gia thành viên Liên minh phải đạt được trong lĩnh vực cụ thể nào đó. Các mục tiêu đề ra trong Chỉ thị bắt buộc phải đạt được còn cách thức thực hiện để đạt được mục tiêu thế nào tùy thuộc vào các quốc gia thành viên.”⁴ Tức là Chỉ thị góp phần xoá bỏ mâu thuẫn, xung đột giữa pháp luật quốc gia thành viên và Qui định của các thiết chế có thẩm quyền của EU nhằm hài hoà hoá qui phạm pháp luật quốc tế và đảm bảo Regular có hiệu lực tại quốc gia thành viên. Tức, Chỉ thị cũng là một loại văn bản có hiệu lực bắt buộc đối với những quốc gia thành viên EU cụ thể hoặc áp dụng cho tất cả các quốc gia thành viên

Đồng thời, Chỉ thị chỉ qui định mục tiêu cần đạt được mà không qui định cách thức, phương điện để thực hiện nhằm đạt được mục tiêu đó. Chính vì vậy, Chỉ thị, trong một số trường hợp, không có hiệu lực áp dụng trực tiếp mà chỉ áp dụng trực tiếp theo chiều dọc khi đáp ứng điều kiện “cụ thể”, “rõ ràng” và “vô điều kiện”. Có thể nhận thấy rằng, Chỉ thị có nhiều điểm tương đồng khi so với Nghị quyết của Hội đồng nhân các cấp ở Việt Nam.

Thứ ba, Quyết định (Decision), “Quyết định là văn bản pháp lý giải quyết các vấn đề, các trường hợp cụ thể liên quan đến quá trình thực hiện pháp luật của Liên minh châu Âu.”⁵

Khi một hay một số quốc gia thành viên có vấn đề phát sinh trong quá trình triểm khai thực hiện các Hiệp ước, Qui định, Chỉ thị thì cơ quan có thẩm quyền sẽ ban hành Quyết định nhằm giải quyết vấn đề đã phát sinh. Ví dụ như một quốc gia thành viên vi phạm pháp luật về sở hữu trí tuệ trong việc qui định hình thức hợp đồng chuyển nhượng do Liên minh ban hành thì Cơ quan có thẩm quyền sẽ ban hành một văn bản nhằm huỷ bỏ hình thức trái luật EU đó.

Như vậy, giống với Chỉ thị, Quyết định là loại văn bản chỉ có hiệu lực bắt buộc đối với các cá nhân, pháp nhân, quốc gia thành viên được chỉ định trong văn bản. Tuy nhiên Quyết định lại có hiệu lực trực tiếp đối với tất cả các đối tượng được chỉ định trong văn bản trong mọi trường hợp.

Dicision có nhiều điểm giống như các quyết định hành chính của Việt Nam.

Liên minh châu ÂU là tổ chức liên kết toàn diện nhất, hình mẫu lí tưởng cho nhiều tổ chức liên kết trên thế giới. Hiện nay đa phần các tổ chức liên kết khu vực như ASEAN thường kí kết các hiệp định, điều ước và các quốc gia thành viên có nghĩa vụ nội luật hoá các qui định đó thành luật quốc gia để đảm bảo hài hoá hoá với pháp luật quốc tế, điều ước đã cam kết, kí kết hoặc trong một số trường hợp có quyền từ chối nội luật hoá qui định đó. Đây là bản chất của pháp luật quốc tế.

Qua phân tích nguồn Luật phái sinh của Liên minh châu Âu, có thể thấy rằng Luật phái sinh có nhiều điểm tương đồng với một hệ thống pháp luật quốc gia. Là thành viên của liên minh châu âu, các quốc gia thành viên đã trao một phần quyền của mình cho Liên minh, chính vì vậy, Pháp luật Liên minh châu âu và pháp luật các quốc gia thành viên có mối quan hệ chặt chẽ với nhau. Đồng thời luật của Liên minh Châu Âu được áp dụng trực tiếp như pháp luật quốc gia và ưu tiên áp dụng trong trường hợp cần áp dụng pháp luật. Hay trong trường là Luật phái sinh, như đã phân tích ở trên, các văn bản như Qui định, Quyết định có hiệu lực trực tiếp trong hầu hết các trường hợp và Chỉ thị có hiệu lực trực tiếp trong một số trường hợp cụ thể. Điều này đã thể hiện bản chất của một hệ thống pháp luật quốc gia và chỉ mới được triển khai áp dụng ở Liên minh châu ÂU và hiện nay chưa có một tổ chức liên kết khu vực thứ hai nào áp dụng mô hình xây dựng pháp luật này. Liên minh châu Âu là tổ chức duy nhất có nguồn luật mang tính chất bắt buộc, áp dụng trực tiếp.

Đồng thời, trong một số trường hợp, các quốc gia thành viên sẽ nội luật hoá các qui định của liên minh hoặc phải tuân theo khuyến nghị hoặc không tuân theo khuyến nghị đối với một số văn bản nhất định. Cụ thể, đối với luật phái sinh, nếu có sự mâu thuẫn giữa Qui định và luật quốc gia thành viên thì liên minh sẽ ban hành một văn bản gọi là Chỉ thị yêu cầu điều chỉnh để phù hợp với các qui định của Liên minh. Quá trình điều chỉnh đó có thể được gọi là nội luật hoá các qui phạm, các cam kết quốc tế. Như vậy, không chỉ dùng lại ở tính bắt buộc, áp dụng trực tiếp của pháp luật quốc gia mà còn mang tính khuyến khích, nội luật hoá của các qui phạm pháp luật quốc tế.

Nên có thể nói Luật phái sinh là nguồn luật chưa có tiền lệ và pháp luật Liên minh châu Âu vừa mang bản chất của pháp luật quốc gia vừa mang bản chất của pháp luật quốc hay pháp luật Liên minh châu ÂU không hoàn toàn là luật quốc tế, không toàn là luật quốc gia.

2. Quyền di chuyển và cư trú của công dân Liên minh Châu Âu và các thành viên trong gia đình của công dân Liên minh Châu Âu trong lãnh thổ của quốc gia thành viên khác

Khu vực Schengen được thành lập theo Hiệp được Schengen năm 1985, đến nay với sự tham gia của 26 quốc gia.⁶ Schengen là một vùng lãnh, nơi mà việc tự do di chuyển của các cá nhân được đảm bảo bằng cách thiết lập một vùng biên giới chung của các quốc gia thành viên và bãi bỏ các biên giới nội bộ dựa trên các qui định và thủ tục cấp thị thực cư trú, yêu cầu tị nạn và kiểm soát biện giới sẽ được áp dụng theo thể thực chung tại mọi quốc gia thành viên.

Trong đó, qui định về quyền tự do đi lại và cư trú của công dân EU, thành viên gia đình công dân EU được ghi nhận tại Chỉ thị số 2004/38/EC của Nghị viện

châu Âu và Hội đồng châu Âu về quyền của công dân Liên minh và các thành viên trong gia đình được tự do di chuyển và cư trú trong lãnh thổ các quốc gia thành viên. Cụ thể Chỉ thị qui định các nội dung như điều kiện cho công dân Liên minh và gia đình của họ để thực hiện quyền tự do di chuyển và cư trú trong các quốc gia thành viên; Quyền thường trú và các giới hạn quyền nói trên với lí do an ninh, y tế hoặc chính sách công cộng

Cụ thể, đối với vấn đề tự do di chuyển, công dân EU và thành viên gia đình của công dân EU có quyền tự do di chuyển trong khu vực Schengen khi đã thực hiện thị thực một cách hợp pháp tại bất kì một quốc gia thành viên. Tự do di chuyển là một quyền cơ bản của công dân EU, việc di chuyển này được thực hiện bởi công dân EU hoặc thành viên gia đình công dân EU từ một quốc gia thành viên Schengen đến một quốc gia thành viên Schengen khác mà không phải thực hiện thủ tục cấp thị thực, thị thực tại vùng biên giới của các quốc gia thành viên. Nói cách khác, công dân EU và thành viên gia đình công dân EU được tự do đi lại trong Schengen mà không phải thực hiện thị thực hoặc thị thực ban đầu đối với thành viên gia đình công dân không phải là công dân quốc gia thành viên Schengen.

Tuy nhiên vẫn có một số ngoại lệ cho vấn đề tự do di chuyển trong Schengen, đó là các lí do liên quan đến an ninh, y tế hoặc chính sách công cộng hoặc đối với quốc gia không tham gia Schengen hoặc lựa chọn “Out – op”. Khi công dân EU hoặc thành viên gia đình công dân EU di chuyển trong không gian Schengen vường phải các trường hợp ngoại lệ trên thì vẫn phải thực hiện thị thực đầy đủ, tức là biên giới nội bộ giữa các quốc gia thành viên đã được tái thiết lại nên buộc người nhập cảnh phải thực hiện các thủ tục cần thiết để được nhập cảnh.

Điển hình, giai đoạn 2015-2016 một số quốc gia thành viên Schengen đã tăng cường kiểm soát, xây dựng “rào chắn” tại khu vực biên giới để ngăn chặn hơn 1 triệu người tị nạn chạy trốn chiến tranh, đói nghèo tại Trung Đông và Bắc Phi. Gần đây nhất, khi đại dịch Covid – 19 bùng phát mạnh mẽ, diễn biến phức tạp, một số quốc gia thành viên buộc phải thực hiện biện pháp đóng cửa biên giới nhằm ngăn chặn sự lây lan của Viruss. Kéo theo từ sự đóng, kiểm soát biên giới nhằm ngăn chặn dòng người nhập cư, kiểm soát dịch bệnh đã làm gián đoạn chuỗi cung ứng và phá vỡ hoạt động tự do di chuyển trong khối.

Về vấn đề tự do cư trú đối với công dân EU và thành viên gia đình công dân EU. Hiện nay, có hai trường là cư trú dưới ba tháng và cứ trú trên ba tháng. Đầu tiên, về cư trú dưới ba tháng, yêu cầu duy nhất đối với công dân Liên minh là họ một trong các tài liệu nhận dạng hợp lệ hoặc hộ chiếu mà không cần phải có thị thực xuất nhập cảnh. Tuy nhiên, đối với thành viên gia đình không phải là công dân một nước thành viên bất kì thì được hưởng các quyền giống như công dân mà họ đã đi kèm kèm theo điều kiện là có “giấy phép cư trú – tương đương thị thực ngắn ngày theo Qui chế (EC) số 539/2001.”⁷ Họ được đối xử bình đẳng như công dân quốc gia nước nước tiếp nhận.

Tiếp theo, trường hợp công dân EU và thành viên gia đình cư trú dài hơn ba tháng tại một quốc gia thành viên Schengen thì phải đáp ứng điều kiện về chủ thể theo khảon 1 Điều 7 Qui chế số 539/2001. Cụ thể họ phải là “người lao động hoặc cá nhân kinh doanh tại nước thành viên sở tại; có đủ nguồn lực và đã tham gia bảo hiểm bệnh tật để đảm bảo rằng họ không trở thành gánh nặng đối với các dịch vụ xã hội của nước thành viên sở tại trong thời gian lưu trú; đang theo học tại một cơ sở tư nhân hoặc công cộng được hình thành hoặc tài trợ bở chính quyền nước sở tại.”⁸ Và thành viên gia đình đi kèm (thành viên gia đình rơi vào các trường hợp trên) phải có Giấy phép cư trú hợp pháp, đồng thời, khi xảy ra các sự kiện pháp lí làm gián đoạn, chấm dứt mối quan hệ nhân thân giữa công dân EU và thành viên gia đình của công dân đó thì hiệu lực của Giấy phép cư trú không bị ảnh hưởng cho đến khi hết hạn hoặc bị trục xuất do vi phạm các qui định pháp luật thuộc trường hợp có biện pháp áp dụng là trục xuất khỏi lãnh thổ.

Sau khi cư trú tại nước thành viên hợp pháp trong thời hạn năm (05) năm đồng thời việc cư trú không bị gián đoạn và cá nhân người cư trú không vi phạm các qui định của pháp luật dẫn đến quyết định bị trục xuất thì họ có quyền thường trú (riêng đối với thành viên gia đình công dân phải đáp ứng thêm điều kiện là không vắng mặt nhiều hơn hai năm liền ở nước thành viên tiếp nhận).

Việc bãi bỏ kiểm soát biên giới nội bộ, đẩm bảo cho quyền tự do di chuyển và cư trú của công dân EU và thành viên gia đình công dân EU trong khu vực Schengen đã được ghi nhận như là một tiên ưu tiên then chốt trong quá trìng mở rộng EU, gia nhập được coi là đỉnh cao của hội nhập châu Âu.

Liên minh Châu Âu là mô hình có mức độ liên kết cao nhất trên thế giới hiện nay. Điều này đã được thể hiện trong vấn đề xây dựng một nguồn luật phái sinh chưa từng có tiền lệ trên thế giới vì vừa mang bản chất của pháp luật quốc gia vừa mang bản chất pháp luật quốc tế hay vừa không hoàn toàn là luật quốc gia vừa không hoàn toàn là luật quốc gia. Đồng thời, còn được thể hiện trong không gian Schengen, một khu vực có thể tự do di chuyển và cư trú đối với công dân EU và thành viên gia đình công dân EU. Như vậy, chúng ta có thể xem đó là một trong những bài học kinh nghiệm, là một trong những mô hình để tiến tới xây dựng một ASEAN liên lết toàn diện, phát triển vững mạnh hơn.

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. Consolidated version of The Treaty on The Functioning of The European Union (TFEU)
2. Lê Minh Tiến, Phạm Hồng Hạnh, Cơ chế xây dựng và thực thi pháp luật Liên minh châu Âu, năm 2011
3. Phạm Thị Bắc Hà, Nguồn luật và cơ chế xây dựng pháp luật Liên minh châu Âu và những bài học kinh nghiệm đối với ASEAN, Khoá luận tốt nghiệp năm 2012
4. Phạm Việt Anh, Hợp tác tư pháp và nội vụ của Liên minh châu Âu, Luận văn tốt nghiệp