15/06/2015

Hiện nay, hoạt động quản lý của các cấp chính quyền địa phương còn thiếu hiệu quả, trong đó có nguyên nhân pháp luật chưa tạo cho chính quyền địa phương sự chủ động, linh hoạt trong việc thực hiện nhiệm vụ và trong quản lý các nguồn lực tài chính, ngân sách, tổ chức bộ máy, nhân sự. Chính quyền địa phương cũng thiếu quyền tự chủ trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) trong khi pháp luật hiện hành chưa đáp ứng được yêu cầu thực tế cần giải quyết các vấn đề vướng mắc của địa phương. Quyền tự chủ của địa phương trong việc ban hành quy định là một trong những vấn đề cần được nghiên cứu, xử lý khi sửa đổi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật trên tinh thần hợp nhất Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân (HĐND), Ủy ban nhân dân (UBND) năm 2004.

1. Một số hạn chế của pháp luật về thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương

Theo Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004 thì chính quyền địa phương các cấp đều có quyền ban hành VBQPPL. HĐND có quyền ban hành nghị quyết và UBND có quyền ban hành quyết định, chỉ thị để quy định về các vấn đề thuộc phạm vi quản lí của địa phương.Tuy nhiên,văn bản của chính quyền địa phương không có phạm vi nội dung riêng biệt, mà chủ yếu là cụ thể hóa văn bản cấp trên. Theo quy định của Hiến pháp năm 1992, “Căn cứ vào Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, HĐND ra nghị quyết về các biện pháp bảo đảm thi hành nghiêm chỉnh Hiến pháp và pháp luật ở địa phương, về kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội và ngân sách, về quốc phòng, an ninh ở địa phương, về biện pháp ổn định và nâng cao đời sống của nhân dân, hoàn thành mọi nhiệm vụ cấp trên giao cho, làm tròn nghĩa vụ đối với cả nước”[1]. Đối với UBND, chức năng của UBND được Hiến pháp quy định là “chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của HĐND” [2].

Hiến pháp năm 2013 đã có những quy định mang tính nguyên tắc cụ thể về phân định nhiệm vụ, quyền hạn của mỗi cấp chính quyền địa phương phải do luật định, đồng thời cũng thiết kế một số quy định mở để tạo điều kiện cho việc xây dựng Luật Tổ chức chính quyền địa phương. Hiến pháp năm 2013 đã phân định rõ nhiệm vụ của từng cấp, cụ thể: Chính quyền địa phương “quyết định các vấn đề của địa phương do luật định” (Điều 112). Với quy định của Hiến pháp năm 2013, chắc chắn địa phương cần có thẩm quyền riêng trong việc ban hành quy định để điều chỉnh “các vấn đề của địa phương do luật định”.

Nhìn chung, hệ thống pháp luật hiện hành ghi nhận thẩm quyền lập quy của chính quyền địa phương với tính chất là văn bản quy định chi tiết luật, pháp lệnh, nghị định, thông tư… nhưng không thừa nhận địa phương được phép quy định về những gì mà luật, văn bản pháp luật của cơ quan nhà nước trung ương chưa quy định. Bên cạnh đó, pháp luật lại không giới hạn, không hạn chế phạm vi nội dung văn bản của các cấp chính quyền địa phương có thể quy định về vấn đề gì nên làm cho công tác ban hành văn bản quy phạm pháp luật trở nên hình thức, vừa thừa, vừa thiếu. Mặt khác, giữa các cấp chính quyền địa phương còn có sự trùng lặp về thẩm quyền quản lý và lĩnh vực điều chỉnh bằng văn bản quy phạm pháp luật đã dẫn đến nhiều bất cập trên thực tế. Địa phương không có thẩm quyền ban hành quy định riêng cho phù hợp với tình hình thực tế của địa phương nên có hiện tượng “vượt rào” và thường đề xuất cơ chế thí điểm, ban hành quy chế đặc thù cho từng địa phương, thậm chí chấp nhận “vi phạm pháp luật”. Cụ thể có một số bất cập chính sau:

Một là, quy định hiện hành chưa trao cho mỗi cấp chính quyền địa phương một phạm vi thẩm quyền quản lý riêng nên mỗi cấp cũng không có thẩm quyền riêng về ban hành văn bản quy phạm pháp luật, hay nói cách khác, văn bản của địa phương không có lĩnh vực điều chỉnh riêng. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND quy định nội dung của nghị quyết của HĐND cấp tỉnh, huyện, xã là tương đối rộng và cũng tương đối giống nhau,… và đây có thể coi là nguyên nhân chính dẫn đến sự trùng lắp, sao chép giữa các quy định. Các văn bản pháp luật của địa phương nhiều khi chỉ là các văn bản pháp quy hướng dẫn lại, có khi là sao chép lại các quy định của trung ương; nhiều ý kiến cho rằng văn bản quy phạm pháp luật của địa phương có nội dung chủ yếu là sao chép lại các quy định tại các văn bản quy phạm pháp luật của trung ương[2,11,7]. Nhưng văn bản quy phạm pháp luật của địa phương bị coi là trái pháp luật nếu đặt ra các quy định đặc thù. Cũng do pháp luật trao thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật cho các cấp chính quyền địa phương không giới hạn về lĩnh vực, phạm vi điều chỉnh nên địa phương đã ban hành vô số quy định, văn bản mà ý nghĩa của chúng là không rõ ràng. Nếu không ban hành văn bản thì sẽ bị cho là lơ là, chưa quan tâm đến hoạt động ban hành văn bản pháp luật, còn nếu ban hành văn bản thì các cấp chính quyền cũng vô cùng lúng túng trong việc “cụ thể hóa” các văn bản luật khi các văn bản này đã được quy định chi tiết bởi nghị định, thông tư.

Hai là, pháp luật cũng chưa phân định được rõ ràng sự khác nhau trong thẩm quyền ban hành văn bản của các cấp tỉnh, huyện, xã; nội dung thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm của địa phương, của từng cấp địa phương vẫn còn bỏ ngỏ, chưa phân định rõ ràng nhưng lại cho phép địa phương cụ thể hóa, hướng dẫn văn bản của cấp trên một cách “vô giới hạn”, miễn là không trái với văn bản cấp trên. Ở cấp tỉnh, văn bản do HĐND và UBND ban hành đa số cụ thể hóa các nghị định, thông tư. Điều này làm nặng nề thêm hệ thống các văn bản pháp quy ở nước ta vốn dĩ đã đồ sộ, rườm rà. Do không có lĩnh vực điều chỉnh riêng về nội dung, nên không tránh khỏi sự trùng lắp, lẫn lộn về thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm giữa trung ương và địa phương, tương tự như trùng lắp về thẩm quyền quản lý. Văn bản của địa phương đa số là có tính chất sao chép thuần túy các quy định của trung ương hoặc các quy định của chính quyền cấp trên (còn nếu không sao chép thì coi như “vượt rào”, trái pháp luật !); điều này làm cho hệ thống pháp luật vừa cồng kềnh, vừa thiếu hiệu quả, có cả “rừng văn bản” nhưng thực tế hiệu quả không cao; làm hệ thống pháp luật trở nên phức tạp, khó tiếp cận, mâu thuẫn, chồng chéo. Theo kết quả tổng kết 09 năm thực hiện Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004 thì có 25.625 nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp huyện, 47.919 quyết định, 7.626 chỉ thị của UBND cấp huyện được ban hành [6].

Ba là,quy định hiện hành không xác định được trách nhiệm của địa phương khi nào thì phải quy định và quy định về những vấn đề gì để đáp ứng yêu cầu quản lý của địa phương; làm cho chính quyền địa phương thụ động trong việc ban hành văn bản để xử lý những vấn đề phát sinh hoặc lúng túng trong việc ban hành các quy định để thúc đẩy phát triển kinh tế – xã hội ở địa phương. Trong đời sống hiện đại, có nhiều vấn đề và tình huống mới mẻ đặt ra mà trung ương chưa có văn bản kịp thời điều chỉnh, nếu các cấp chính quyền địa phương luôn chờ đợi văn bản của trung ương thì gây khó khăn cho việc quản lý. Trong những trường hợp như vậy, dù thiếu vắng các quy định pháp luật do trung ương ban hành nhưng địa phương cũng rất e ngại ban hành văn bản của địa phương để điều chỉnh vì nguy cơ vượt thẩm quyền là rất cao. Thông thường, ít có địa phương nào tự ý ban hành văn bản điều chỉnh về những vấn đề mà luật, pháp lệnh hay nghị định chưa quy định, do thực tiễn đòi hỏi nên địa phương vẫn xin trung ương quy định tạm thời hoặc “thí điểm” quy định về một vấn đề gì đó có tính “vượt rào” (ví dụ: gần đây, tỉnh Quảng Ninh có Đề án đề xuất áp dụng mô hình “một cửa, một dấu” có ứng dụng công nghệ thông tin để bảo đảm hiệu quả quản lý hơn); hoặc trước đây nhiều năm, một số tỉnh miền núi phía Bắc đã ban hành những văn bản quy định tạm thời về việc quản lý, sử dụng máy thu phát sóng vệ tinh kỹ thuật số (do người dân tự ý mua máy thu phát sóng của Trung Quốc…). Đó là những trường hợp ngoại lệ và chỉ xảy ra đối với một số nơi, chúng tôi cho rằng, những trường hợp đó có thể coi là “ đặc thù” trong quản lý ở địa phương mà ở những tình thế như vậy, để quản lý tốt thì địa phương không thể chờ có văn bản của trung ương quy định, nhất là trong hoàn cảnh vấn đề chỉ xảy ra ở một số địa phương mà không có “tính toàn quốc” hay ở phạm vi địa bàn rộng.

Bốn là, các quy định của trung ương đã trở thành một khuôn khổ chật chội, hạn hẹp để đáp ứng với yêu cầu phát triển rất khác nhau ở các địa bàn, vùng, miền khác nhau. Vì lẽ đó, dẫn đến xu hướng “vượt rào” của các địa phương, bứt phá khỏi khung pháp luật chung của trung ương. Ví dụ trong lĩnh vực đầu tư.“Xé rào” đã trở thành phổ biến ở rất nhiều địa phương trên toàn quốc mà không còn là “hiện tượng” nữa[3]. “Xé rào” đang trong tình trạng báo động vì có đến hơn một nửa số tỉnh thành trong toàn quốc (33 tỉnh thành) có hiện tượng “xé rào” bằng việc đưa ra các ưu đãi đầu tư hấp dẫn – đôi khi trái ngược với quy định chung của trung ương, nhằm thu hút đầu tư về địa phương [12]. Ngoài ra hiện tượng này cũng xuất hiện ở một số lĩnh vực khác, ví dụ như: Mức xử phạt vi phạm giao thông tăng nặng đã được áp dụng tại 02 thành phố là Hà Nội và Hồ Chí Minh – bất chấp các tranh cãi về nguyên tắc bình đẳng trước pháp luật; thành phố Đà Nẵng tiếp tục đề xuất dự án hạn chế nhập cư… Nhiều địa phương đã có những biểu hiện lạm quyền, vượt quyền, trái với những quy định mà trung ương ban hành, nhất là trong việc ban hành các văn bản xử phạt hành chính, xử phạt về vi phạm trật tự an toàn giao thông… trái với các quy định của pháp luật [13, tr.125]. Tình trạng “xé rào” quy định “vượt luật” là một thực tế đang diễn ra ở một số địa phương[4].

Năm là, quy định của pháp luật hiện nay đã làm cho chính quyền địa phương luôn ở thế bị động, khó khăn và lúng túng trong hoạt động ban hành VBQPPL. Điều này dẫn đến kìm hãm sự phát triển của địa phương, nhất là những địa phương có nhiều sáng kiến đổi mới, năng động và có sự bứt phá (ví dụ: Đà Nẵng, Quảng Ninh, thành phố Hồ Chí Minh…). Pháp luật hiện nay đã dẫn đến tình trạng địa phương không thể có sáng kiến mới, và nếu có quy định mới thì đồng nghĩa với “trái pháp luật”.

2. Kiến nghị một số giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương

Trong quá trình sửa đổi Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 (soạn thảo Luật hợp nhất Luật Ban hành VBQPPL và Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND) có nhiều ý kiến tranh luận về một số vấn đề như:Có nên trao thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật cho địa phương hay không, nhất là cấp huyện, cấp xã có cần ban hành văn bản quy phạm pháp luật không? Nhưng cũng có ý kiến còn băn khoăn về thẩm quyền của cấp xã, cho rằng, đối với cấp xã, do phạm vi địa giới của xã, phường, thị trấn khá nhỏ và sự khác biệt về các vấn đề tự nhiên, xã hội của các xã, phường, thị trấn trong một huyện, quận không nhiều nên gần như không có yếu tố đặc thù cần có những quy định riêng. Mặt khác, để tránh sự tản mạn của pháp luật, việc quy định thẩm quyền ban hành văn bản qui phạm pháp luật của chính quyền cấp xã là không cần thiết [6]. Cũng có quan điểm cho rằng, các văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan trung ương ban hành thường có hiệu lực trên phạm vi toàn quốc, vì vậy cần có sự cụ thể hóa văn bản của trung ương cho phù hợp với điều kiện cụ thể của địa phương, mặt khác, do những khác biệt của địa phương cho nên có những vấn đề chỉ có ở địa phương này mà không có ở địa phương khác nên khó có thể được quy định trong các văn bản do trung ương ban hành, trường hợp này cũng cần có văn bản của địa phương trực tiếp điều chỉnh các vấn đề đó [6, tr. 2]. Có ý kiến khẳng định, xét trên phương diện thẩm quyền thì quyền hành pháp phải gồm quyền lập quy – ban hành VBQPPL dưới luật và quyền điều hành hành chính (gồm các thẩm quyền: bảo đảm, bảo vệ tự do, quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức và kiểm tra, thanh tra hành chính và chuyên ngành). “Lập quy ở các cấp hành chính – lãnh thổ là hoạt động ban hành quyết sách và quy định quy phạm. Hoạt động đó có tính định hướng chính trị và xác lập quy tắc xử sự chung ở địa phương” [8, tr. 34].

Cũng như quyền tự chủ về tài chính, ngân sách, quyền tự chủ ban hành quy định có thể được ghi nhận trong hiến pháp, trong luật. Trong khuôn khổ các đạo luật, luật pháp nhà nước tạo nên giới hạn của quyền tự quản, kể cả quyền được ban hành văn bản [9, tr.73]. Ở một số nước, chính quyền địa phương có thể ban hành quy chế, điều lệ, “quy tắc tự quản của địa phương”. Quyết định việc ban hành, sửa đổi và huỷ bỏ các điều lệ và quy định mang tính pháp quy địa phương cũng còn gọi làquyền tự chủ ban hành văn bản quy phạm phápluật, tạo cho địa phương quyền xác định các công việc tự quản địa phương thông qua việc ban hành các quy chế, quy định, điều lệ [9, tr.75].

Có một số lý do để có thể trao thẩm quyền lập quy cho chính quyền địa phương như: (i) Việc trao cho quyền tự quyết có ý nghĩa quan trọng nhằm thúc đẩy tính tích cực của các lực lượng xã hội; những lực lượng đó có thể tự ban hành quy định ở những lĩnh vực mà mình nhìn nhận sự việc rõ nhất và tự chịu trách nhiệm trong quá trình ban hành và qua đó, khoảng cách giữa người ban hành quy phạm với người áp dụng quy phạm sẽ rút ngắn lại; ngoài ra, các nhà làm luật cũng được giảm tải trong quá trình tìm hiểu những sự khác biệt mang tính địa phương và khó có thể sửa đổi quy định một cách nhanh chóng; (ii) Quyền tự ban hành quy định thuộc lĩnh vực cơ bản của việc bảo đảm hệ thống hành chính độc lập, là quá trình tự tổ chức cuộc sống cộng đồng tại địa phương; (iii) Sự phân công công việc trong hệ thống hành chính – chính trị đã giao cho các địa phương hàng loạt nhiệm vụ có tính dịch vụ và dịch vụ là phục vụ và giúp đỡ giữa người với người, nó đưa lại những kết quả phi vật chất, đặc biệt là những dịch vụ cá nhân trực tiếp giữa người với người, rất khó có thể được tiêu chuẩn hoá và mô hình hoá. Đây cũng là lý do đòi hỏi đa dạng hóa các phương thức, điều kiện cung cấp dịch vụ và vì thế, cần trao thẩm quyền ban hành pháp luật cho cả cấp chính quyền cơ sở [9].

Chúng tôi cho rằng, nếu như có thẩm quyền quản lý riêng, thì cấp chính quyền, dù là cấp cơ sở cũng phải có văn bản để thể hiện tính chủ động của địa phương, để luôn có thể bảo vệ, bảo đảm quyền con người, quyền công dân, bảo đảm trật tự, an toàn xã hội của địa phương. Pháp luật, bằng nhiều cách có thể hạn chế thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương, bằng việc trung ương phải quy định những vấn đề thuộc trách nhiệm của trung ương, phải nhanh chóng ban hành luật, nghị định… để giải quyết đáp ứng nhu cầu của người dân cả nước. Nếu địa phương được giao quản lý về một lĩnh vực nào đó, nếu như trung ương chưa có quy định thì địa phương hoàn toàn có thể tự mình đặt ra quy định. Nghĩa là việc ban hành luật, quy định chi tiết thi hành luật là thuộc trung ương, không cần thiết địa phương phải đồng loạt ban hành văn bản hướng dẫn mà không có nội dung mới. Ngoài ra, nếu địa phương có thẩm quyền quản lý riêng, dù là cấp tỉnh, cấp huyện hay cấp xã thì vẫn có thẩm quyền ban hành văn bản để quản lý.

Theo pháp luật hiện nay thì ở địa phương có cả hai chủ thể đều có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật là HĐND và UBND; mặc dù Luật Tổ chức HĐND và UBND xác định HĐND như chủ thể chính trong việc ban hành “chủ trương, biện pháp, quy định” nhưng trên thực tiễn UBND còn “lấn át” thẩm quyền của HĐND, có khi ban hành thay, cũng có khi luật chuyên ngành giao trực tiếp cho UBND ban hành quy định, làm cho hoạt động ban hành văn bản của HĐND trở nên khá hình thức.

Trong thời gian tới, Luật Chính quyền địa phương và các luật chuyên ngành cần quy định rõ ràng vai trò của HĐND trong việc ban hành quy định ở địa phương một khi Hiến pháp đã trao trách nhiệm cho Hội đồng nhân dân “quyết định các vấn đề của địa phương”. Chính quyền địa phương chỉ ban hành những văn bản quy định có tính chất “lập quy” để quản lý những vấn đề thuộc phạm vi phân cấp, phân quyền theo luật giao; còn việc thực hiện các nhiệm vụ theo ủy quyền của trung ương thì chính quyền địa phương cần phải tuân thủ hướng dẫn, quy định của chính quyền trung ương.

Nguyễn Thị Hạnh

Vụ Pháp luật Hình sự – Hành chính

Tài liệu tham khảo:

1. Nguyễn Hoàng Anh (2012), “Nghiên cứu chế định chính quyền địa phương và kiến nghị sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992”,Kỷ yếu Hội thảo do Bộ Tư pháp và UNDP tổ chức, Hải Phòng.

2. Đặng Bá Bắc (2012), “Thực tiễn thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND năm 2004 ở tỉnh Quảng Ninh và một số kiến nghị”, tham luận tại Hội thảo “thực trạng thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND năm 2004 và việc xây dựng một luật chung, thống nhất về ban hành văn bản quy phạm pháp luật”, do Ủy ban Thường vụ Quốc hội – Viện Nghiên cứu lập pháp và Chương trình phát triển Liên hợp quốc UNDP tổ chức, Quảng Ninh.

3. Bộ Nội vụ (8/2014), “Mô hình tổ chức và hoạt động của hệ thống chính quyền địa phương ở một số nước trên thế giới và kinh nghiệm cho Việt Nam”.

4. Bùi Thị Đào (12/2014),“Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp huyện, cấp xã” in trong Kỷ yếu Hội thảo của Bộ Tư pháp“Về phạm vi điều chỉnh, hình thức, thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật”, tổ chức ngày 14/12/2014, Hà Nội.

5. David Wilson and Chris Game (2011), Local Government in the United Kingdom, 5th ed. (Basingstoke, Hampshire, UK: Palgrave Macmillan.

6. Bùi Thị Đào (12/2014),“Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp huyện, cấp xã” in trong Kỷ yếu Hội thảo của Bộ Tư pháp“Về phạm vi điều chỉnh, hình thức, thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật”, tổ chức ngày 14/12/2014, Hà Nội.

7. Tống Thị Thanh Nam (2012), “Thực tiễn thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND năm 2004 ở Thành phố Hà Nội và một số kiến nghị”, Tham luận tại Hội thảo Thực trạng thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND năm 2004 và việc xây dựng một luật chung, thống nhất về ban hành văn bản quy phạm pháp luật, do Ủy ban Thường vụ Quốc hội – Viện Nghiên cứu lập pháp và Chương trình phát triển Liên hợp quốc UNDP tổ chức, Quảng Ninh.

8. Đinh Văn Mậu (2009), “Khái luận về phân công quyền lực nhà nước và phân quyền theo cấp hành chính – lãnh thổ”, Tạp chí quản lý nhà nước, (156), tr. 34.

9. Nguyễn Thị Kim Thoa và Nguyễn Sỹ Đại (2007), Tổ chức chính quyền địa phương Cộng hoà liên bang Đức, NXB Tư pháp, Hà Nội.

10. Đặng Phong (2012), Tư duy kinh tế Việt Nam 1975-1989, NXB Tri thức, Hà Nội.

11. Lê Hồng Sơn (2012), “Công tác thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND năm 2004 nhìn từ góc độ kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật”, Kỷ yếu Hội thảo Thực trạng thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND năm 2004 và việc xây dựng một luật chung, thống nhất về ban hành văn bản quy phạm pháp luật, do Ủy ban Thường vụ Quốc hội – Viện Nghiên cứu lập pháp và Chương trình phát triển Liên hợp quốc UNDP tổ chức, Quảng Ninh.

12. UNDP Việt Nam, Võ Thành Tự Anh, Lê Viết Thái, Võ Tất Thắng, (11/2007), “Xé rào ưu đãi đầu tư của các tỉnh trong bối cảnh mở rộng phân cấp ở Việt Nam – sáng kiến hay lợi bất cập hại?”.

13. Viện Khoa học pháp lý (Bộ Tư pháp) (2014), Đề tài NCKH cấp bộ “ Phân công quyền lực giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương tại Việt Nam – Lịch sử, lý luận và thực tiễn, Hà Nội.