29/08/2014

Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước đã được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XII, kỳ họp thứ 5 thông qua ngày 18/6/2009 và có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2010. Luật quy định trách nhiệm bồi thường của Nhà nước đối với cá nhân, tổ chức bị thiệt hại do người thi hành công vụ gây ra trong hoạt động quản lý hành chính, tố tụng, thi hành án. Không thể phủ nhận các quy định ngày càng hoàn thiện so với các văn bản pháp luật quy định trước, Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước ra đời góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật của Nhà nước ta trong thời kỳ mới, thể hiện rõ trách nhiệm của Nhà nước đối với cá nhân, tổ chức bị thiệt hại; các quy định tương đối rõ ràng, cụ thể và đầy đủ, tạo sự ổn định xã hội, thúc đẩy phát triển của Nhà nước pháp quyền Việt Nam XHCN. Tuy nhiên, sau gần 5 năm đi vào cuộc sống, Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước đã bộc lộ những tồn tại, vướng mắc cần phải xem xét sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với thực tiễn. Dưới đây là những vấn đề hết sức cơ bản được tác giả nêu và phân tích một cách ngắn gọn nhất.

1. Một số tồn tại, vướng mắc cơ bản trong Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước

Một là, về phạm vi điều chỉnh

Tại Điều 1 Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước quy định về phạm vi điều chỉnh trong đó ghi rõ đối tượng được bồi thường là cá nhân, tổ chức bị thiệt hại do người thi hành công vụ gây ra trong hoạt động quản lý hành chính, tố tụng, thi hành án. Như vậy, có thể thấy việc quy định này của luật được ghi rõ đối tượng là cá nhân, tổ chức bị thiệt hại. Tuy nhiên lại không quy định rõ đối với cá nhân, tổ chức nước ngoài thì được điều chỉnh ra sao và việc bồi thường thực hiện như thế nào. Điều này đòi hỏi luật cần có sự quy định cụ thể, rõ ràng hơn. Hơn nữa, trên thực tế cuộc sống còn có nhiều trường hợp khác mà Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước chưa đề cập tới trong đối tượng là cá nhân, tổ chức bị thiệt hại;

Về Phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước bao gồm: Lĩnh vực quản lý hành chính, tố tụng (tố tụng hình sự, dân sự, hành chính) và thi hành án (thi hành án hình sự, dân sự). Mặc dù, Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước đã quy định rõ phạm vi thuộc trách nhiệm bồi thường của Nhà nước nhưng thực tiễn còn nhiều trường hợp khác đặt ra không được bồi thường mặc dù cũng bị thiệt hại như: Việc giữa cơ quan Nhà nước ký hợp đồng với cá nhân, tổ chức mà gây thiệt hại; những trường hợp các công trình xây dựng hoặc biến cố khác của cơ quan Nhà nước mà gây thiệt hại cho cá nhân, tổ chức (các công trình đang xây dựng do sập bê tông vào người đi đường, chết đuối do rơi vào hố đang thi công …). Có thể thấy đây là một vài trường hợp trong rất nhiều trường hợp ngoài phạm vi quy định trách nhiệm bồi thường của Nhà nước được ghi nhận trong Luật. Luật pháp luôn phản ánh và điều chỉnh các quan hệ xã hội và là công cụ quản lý của Nhà nước, do vậy sẽ lạc hậu hơn so với sự phát triển của xã hội, điều này đòi hỏi cần chỉnh sửa để ngày một hoàn thiện hơn trong việc điều chỉnh các quan hệ xã hội phục vụ sự quản lý phát triển của Nhà nước.

Hai là, về căn cứ xác định trách nhiệm bồi thường

Đây là vấn đề cực kỳ quan trọng và có thể coi là yếu tố mấu chốt trong việc yêu cầu bồi thường của người bị thiệt hại. Song để có được căn cứ yêu cầu bồi thường là cả vấn đề hết sức khó khăn và phức tạp đối với người bị thiệt hại.

Điều 6 Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước quy định việc xác định trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong hoạt động quản lý hành chính, tố tụng dân sự, tố tụng hành chính, thi hành án phải có các căn cứ sau:

+ Có văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền xác định hành vi của người thi hành công vụ là trái pháp luật và thuộc phạm vi trách nhiệm bồi thường quy định tại các Điều 13, 28, 38 và 39 của Luật này;

+ Có thiệt hại thực tế do hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ gây ra đối với người bị thiệt hại.

Việc xác định trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong hoạt động tố tụng hình sự phải có các căn cứ sau:

+ Có bản án, quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng hình sự xác định người bị thiệt hại thuộc các trường hợp được bồi thường quy định tại Điều 26 của Luật này;

+ Có thiệt hại thực tế do người tiến hành tố tụng hình sự gây ra đối với người bị thiệt hại.

Như vậy, căn cứ xác định trách nhiệm bồi thường của Nhà nước bắt buộc phải có hai điều kiện là có văn bản của cơ quan Nhà nước trong đó xác định rõ hành vi của người thi hành công vụ là trái pháp luật hoặc bản án, quyết định trong tố tụng hình sự xác định người bị thiệt hại được bồi thường và điều kiện thứ hai là phải có thiệt hại thực tế xẩy ra. Đây là một quy định rất khó khăn trong thực tế thi hành Luật, đặc biệt đối với người bị thiệt hại, bởi trong mối quan hệ bồi thường này là quan hệ bất bình đẳng giữa một bên là Nhà nước và một bên là cá nhân, tổ chức bị thiệt hại. Để có văn bản xác định hành vi sai trái của người thi hành công vụ là cả một vấn đề, thậm chí các cơ quan còn né tránh không ra văn bản hoặc có ban hành văn bản thì mang tính chất nội dung chung chung mà không ghi nhận sự sai trái đó. Điều 9 Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước quy định rằng người bị thiệt hại có nghĩa vụ chứng minh về thiệt hại thực tế đã xảy ra. Việc chứng minh có thiệt hại thực tế xảy ra cũng là một vấn đề khó khăn, bởi người bị thiệt hại là cá nhân, tổ chức nhưng không có công cụ gì trong tay mà chứng minh là có thiệt hại thực tế xảy ra. Để thuận lợi cho yêu cầu của người bị thiệt hại, Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước cần nghiên cứu và hoàn thiện quy định này, tạo điều kiện thuận lợi trong thủ tục yêu cầu bồi thường.

Ba là, về thủ tục giải quyết bồi thường

Điều 19, Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước mặc dù đã có những quy định cụ thể, giản tiện trong thủ tục giải quyết bồi thường nhằm đạt hiệu quả và nhanh gọn như cử người đại diện có thẩm quyền của cơ quan có trách nhiệm bồi thường trực tiếp thương lượng, giải quyết. Việc giải quyết bồi thường tại cơ quan có trách nhiệm bồi thường là thủ tục bắt buộc. Sau khi thụ lý đơn và xác minh yêu cầu bồi thường của người bị thiệt hại thì cơ quan có trách nhiệm bồi thường tổ chức thương lượng và việc thương lượng phải được lập thành biên bản, kết quả thương lượng là cơ sở để quyết định việc bồi thường. Ngoài mặt tích cực ra, thì yêu cầu bắt buộc này tồn tại một số hạn chế như: Kéo dài thời gian giải quyết; người bị thiệt hại nhiều khi đã mất lòng tin đối với cơ quan có trách nhiệm bồi thường, nhưng lại không có sự lựa chọn nào khác mà phải chờ thủ tục thương lượng xong mới được khởi kiện ra Tòa án; hạn chế quyền yêu cầu thuận lợi của người bị thiệt hại trong việc giải quyết yêu cầu bồi thường.

Thực tế trong hoạt động tố tụng, sau khi có Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, thì dường như hoạt động này có phần được chặt chẽ hơn trong khâu thủ tục giải quyết, song cũng hạn chế nhiều đối với những người tiến hành tố tụng khi thực thi và áp dụng pháp luật. Trong tố tụng hình sự thì người được miễn trách nhiệm hình sự không được bồi thường thiệt hại (Điều 27 Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước) nhưng việc miễn trách nhiệm hình sự quy định tại Điều 25 Bộ luật Hình sự cũng có nhiều nội dung chưa đồng thuận và để tránh phải bồi thường, thì đây có thể là kẽ hở để các cơ quan tiến hành tố tụng sử dụng.

Tương tự trong tố tụng dân sự và hành chính nếu người tiến hành tố tụng áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời có hành vi trái pháp luật gây ra, thì Nhà nước có trách nhiệm bồi thường thiệt hại. Điều này đồng nghĩa với việc nhiều vụ án hành chính, dân sự không được áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời sẽ gây hậu quả khó lường và phức tạp khi giải quyết vụ án về sau bởi người tiến hành tố tụng muốn sự an toàn mà không sử dụng kịp thời biện pháp ngăn chặn.

2. Một số đề xuất, kiến nghị sửa đổi, bổ sung Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước

Thứ nhất, về phạm vi, đối tượng được bồi thường

Cần rà soát, nghiên cứu và bổ sung đối tượng, phạm vi được bồi thường. Như đặt vấn đề tại mục 1, thì cứ những cá nhân, tổ chức bị thiệt hại trong phạm vi quy định của Luật mới được bồi thường, vậy đối với tổ chức, cá nhân nước ngoài thì sao? Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, cần có quy định rõ hơn, đồng thời hoàn thiện trong việc hợp tác quốc tế đối với hoạt động trách nhiệm bồi thường của Nhà nước. Ngoài phạm vi trong ba lĩnh vực là quản lý hành chính, tố tụng và thi hành án thì cần mở rộng hơn, đặc biệt là những trường hợp thực tiễn xảy ra nhiều hoặc trường hợp cơ quan Nhà nước ký hợp đồng mà gây thiệt hại cho tổ chức, cá nhân hoặc ban hành văn bản pháp luật sai trái gây thiệt hại…

Thứ hai, căn cứ xác định trách nhiệm bồi thường

Cũng như nêu ở Mục 1, căn cứ để xác định trách nhiệm bồi thường cần phải có đủ hai điều kiện là văn bản của cơ quan có thẩm quyền xác định hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ và chứng minh có thiệt hại thực tế xảy ra. Việc yêu cầu ra văn bản của cơ quan Nhà nước đã khó, trong đó có nội dung thừa nhận sai trái lại càng khó khăn hơn, bên cạnh đó rất nhiều cơ quan trốn tránh trách nhiệm không ra văn bản hoặc loanh quanh, văn bản không đúng quy định nên không thể yêu cầu bồi thường. Việc chứng minh thiệt hại thực tế xảy ra cũng là một vấn đề rất khó, người yêu cầu bồi thường thiệt hại không có công cụ, phương tiện thậm chí không có điều kiện thì việc chứng minh là cự ký khó, thậm chí là không thể như vấn đề ô nhiễm môi trường là một ví dụ. Vấn đề này có thể khắc phục, sửa đổi, bổ sung bằng cách có thể dùng các văn bản hoặc tài liệu, chứng cứ khác để so sánh, chứng minh việc sai trái của người thi hành công vụ trong cơ quan có thẩm quyền gây thiệt hại mà không nhất thiết phải chờ văn bản nhận sai của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền đó.

Bên cạnh đó trên thực tế trong lĩnh vực tố tụng hình sự, hành chính và dân sự như phần đầu đã đề cập, các cơ quan tiến hành tố tụng có thể chọn một phương án rất an toàn để tránh việc bồi thường, lợi dụng sự chưa hoàn thiện của hệ thống luật pháp như miễn trách nhiệm hình sự hoặc không áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời… Lĩnh vực này cần quy định một cách cụ thể, rõ ràng, hạn chế việc né tránh hoăc áp dụng pháp luật một cách không phù hợp sẽ ảnh hưởng tới quyền lợi của người dân.

Thứ ba, thủ tục giải quyết trách nhiệm bồi thường

Từ đối tượng, phạm vi đến căn cứ xác định bồi thường là cả một vấn đề, thậm chí người yêu cầu bồi thường mất rất nhiều thời gian, công sức để tiếp cận với đầy đủ thủ tục để yêu cầu bồi thường nhưng lại không được chọn một phương pháp tối ưu nhanh, gọn, đỡ tốn kém để được giải quyết mà bắt buộc phải thương lượng với cơ quan có trách nhiệm bồi thường. Vốn đã là không bình đẳng trong quan hệ yêu cầu bồi thường lại có nhiều điểm bất lợi song cá nhân, tổ chức vẫn phải ngồi vào bàn thương lượng với cơ quan có trách nhiệm bồi thường. Điều này có thể nghiên cứu sửa đổi để cá nhân, tổ chức yêu cầu bồi thường có thể chọn phương án tốt hơn để yêu cầu bồi thường.

Ngoài ra vấn đề về trách nhiệm hoàn trả cũng cần có sự nghiên cứu và sửa đổi, bổ sung phù hợp, rõ hơn để người thi hành công vụ đủ tự tin, yên tâm khi làm việc đồng thời có trách nhiệm cao hơn trong thực thi công vụ./.

ThS. Luật sư Lê Đăng Tùng

VP luật sư Trường Giang, Đoàn luật sư TP. Hà Nội