22/01/2015

Chế định về quyết định hành chính (QĐHC) là một chế định cơ bản của Luật Hành chính hiện đại trên thế giới, trong đó việc ban hành các quyết định này thể hiện rõ tính chất quyền uy, quyền lực phục tùng của chủ thể quản lý hành chính.

Đáp ứng yêu cầu về sự cần thiết xây dựng Dự án Luật Ban hành quyết định hành chính1, một trong những nội dung cần nghiên cứu đó là một số kinh nghiệm pháp luật nước ngoài về việc ban hành QĐHC. Trong phạm vi bài viết này, tác giả nghiên cứu kinh nghiệm của Đức, Nhật Bản, Hàn Quốc và tập trung vào một số nội dung cơ bản như: Khái niệm, đặc điểm, chủ thể ban hành và ủy quyền ban hành QĐHC; phân loại/hình thức QĐHC; nguyên tắc/yêu cầu ban hành QĐHC; điều kiện để một QĐHC hợp pháp; một số quy định về trình tự, thủ tục ban hành; vấn đề hiệu lực và tính vô hiệu của QĐHC; vấn đề gia hạn, thu hồi, hủy bỏ QĐHC…

Việc nghiên cứu kinh nghiệm nước ngoài (trong đó, tập trung vào ba nước là Đức, Nhật Bản, Hàn Quốc) dựa trên quan điểm là cần có sự chọn lọc, đáp ứng yêu cầu thực tiễn về hệ thống pháp luật, điều kiện chính trị, kinh tế, xã hội, văn hóa pháp lý của Việt Nam. Kinh nghiệm nước ngoài rất đa dạng, phong phú, do đó việc học tập kinh nghiệm nước ngoài cần tránh việc “cấy ghép” pháp luật Việt Nam từ “mớ hổ lốn của những thứ vay mượn”2.

1. Kinh nghiệm quy định pháp luật của Đức về việc ban hành quyết định hành chính

Thứ nhất, về khái niệm quyết định hành chính

Luật Thủ tục hành chính của Đức quy định, quyết định hành chính là tất cả các mệnh lệnh, quyết định hoặc các hoạt động mang tính chủ quyền khác mà một cơ quan nhà nước thực hiện, nhằm điều chỉnh một trường hợp cụ thể trong phạm vi hành chính công và hướng đến các tác động pháp lý trực tiếp đối với bên ngoài. QĐHC chung là một QĐHC hướng đến một nhóm người có thể xác định được hoặc đã xác định theo các đặc điểm khái quát chung hoặc liên quan đến những đặc điểm mang tính theo luật công của một sự việc, hoặc việc cộng đồng sử dụng nó3.

Thứ hai, về sự phân loại quyết định hành chính

Pháp luật của Đức phân biệt các loại QĐHC sau:

– Quyết định hành chính mệnh lệnh: Bao gồm sự cho phép hoặc không cho phép hoặc buộc người dân làm một điều gì đó, chấp nhận một điều gì đó hoặc không làm một điều gì đó4;

– Quyết định hành chính kiến tạo (tạo quyền): Được sử dụng khi một quan hệ pháp lý cụ thể giữa người dân và cơ quan hành chính được xác lập, thay đổi hoặc hủy bỏ5;

– Quyết định hành chính tuyên bố: Là quyết định ra tuyên bố về một quyền hoặc một tính chất quan trọng về pháp lý của một người hoặc một sự việc6;

– Quyết định hành chính có lợi và bất lợi7;

– Cam kết, bảo đảm8.

Thứ ba, về nguyên tắc chung ban hành quyết định hành chính

Điều 37 Luật Thủ tục hành chính quy định rõ 03 nguyên tắc chung trong việc ban hành QĐHC: (i) Một QĐHC phải được xác định đủ rõ về mặt nội dung; (ii) Một QĐHC có thể được ban hành bằng văn bản, dưới dạng điện tử, bằng lời nói hoặc bằng những cách thức khác; (iii) Một QĐHC bằng văn bản hoặc điện tử phải cho phép xác định được cơ quan ban hành và phải có chữ ký hoặc tên của lãnh đạo cơ quan đó, người đại diện hoặc người được ủy quyền của lãnh đạo9.

Thứ tư, về một số quy định về trình tự, thủ tục ban hành quyết định hành chính

Pháp luật Đức có quy định trách nhiệm lấy lời trình bày của người liên quan, theo đó, trước khi ban hành một QĐHC có liên quan tới quyền của một bên thì phải tạo điều kiện để người này trình bày ý kiến về những nội dung có ý nghĩa quan trọng đối với QĐHC. Tuy nhiên, cũng có thể không phải thực hiện điều này nếu như trong hoàn cảnh một vụ việc cụ thể không nên làm như vậy, nhất là khi: (i) Cần phải có ngay một QĐHC do có nguy cơ hết thời hiệu hoặc do lợi ích cộng đồng đòi hỏi; (ii) Không đảm bảo được thời hạn đã được ấn định phải ra quyết định hành chính; (iii) Người có liên quan trong đơn hoặc đề nghị vì quyền lợi của mình đã thông báo không cần thiết phải làm việc này; (iv) Cơ quan hành chính dự định ban hành một loại QĐHC với số lượng lớn hoặc ban hành QĐHC với sự trợ giúp của hệ thống tự động; (v) Phải ra một quyết định trong thủ tục cưỡng chế thi hành. Ngược lại, có thể không nghe trình bày ý kiến nếu như điều này đi ngược lại với lợi ích cộng đồng.

Pháp luật Đức cũng quy định cơ quan hành chính phải cho phép bên có liên quan tiếp xúc với hồ sơ liên quan tới thủ tục hành chính, nếu như điều này là cần thiết để cho người này có thể thực hiện các quyền hoặc để bảo vệ quyền lợi hợp pháp của mình. Tuy nhiên, pháp luật cũng quy định cơ quan hành chính không có nghĩa vụ cho tiếp xúc hồ sơ, nếu như điều này làm ảnh hưởng đến việc thực hiện nhiệm vụ của mình, hoặc việc tiết lộ nội dung hồ sơ ảnh hưởng tới lợi ích của liên bang, tiểu bang; hoặc trong những thủ tục theo quy định của pháp luật; hoặc theo bản chất.

Thứ năm, về vấn đề hiệu lực của quyết định hành chính

Pháp luật của Đức quy định hiệu lực của QĐHC chỉ bắt đầu khi những người liên quan biết10, theo đó, hiệu lực được xác định như sau: (i) QĐHC có hiệu lực đối với người mà QĐHC nhằm vào hoặc người có liên quan tới QĐHC từ thời điểm những người này được công bố quyết định đó; (ii) Một QĐHC luôn còn hiệu lực chừng nào nó không bị rút lại, bãi bỏ, hủy bỏ bằng một cách khác, bị hết thời gian hoặc một thứ gì đó tương tự; (iii) Một QĐHC bị vô hiệu thì không có hiệu lực.

Điều 44 của Luật Thủ tục hành chính quy định các trường hợp quyết định vô hiệu, cụ thể là:

(i) Có một sai sót đặc biệt nghiêm trọng và rõ ràng dưới góc độ đánh giá thấu đáo tất cả các tình tiết của vụ việc; (ii) Nếu được ban hành dưới dạng văn bản hoặc điện tử, nhưng cơ quan ban hành không ý thức được là đã ban hành văn bản đó; nếu theo quy định của pháp luật chỉ có thể được ban hành dưới dạng cấp một văn bằng, nhưng hình thức này đã không được đáp ứng đầy đủ; nếu được ban hành do một cơ quan không có thẩm quyền và cũng không được ủy quyền; nếu xét về thực trạng căn cứ thì không ai có thể thực hiện được; nếu đòi hỏi khi thực hiện phải có một hành vi vi phạm pháp luật, hành vi mà có thể phải chịu trách nhiệm hình sự hoặc phạt tiền; nếu vi phạm thuần phong mỹ tục.

Trong trường hợp chỉ một phần của QĐHC vô hiệu thì QĐHC vẫn vô hiệu toàn bộ, nếu như phần bị vô hiệu này quan trọng tới mức cơ quan hành chính không thể ban hành QĐHC nếu thiếu phần đó. Cơ quan hành chính theo chức năng có thể khẳng định QĐHC vô hiệu bất cứ lúc nào và khẳng định vô hiệu theo đơn yêu cầu, nếu người đặt đơn có quyền chính đáng yêu cầu điều này.

Thứ sáu, về vấn đề ủy quyền ban hành quyết định hành chính

Theo Pháp luật của Đức, việc ủy quyền cho phép đối với mọi hoạt động liên quan đến thủ tục quản lý hành chính. Khi được yêu cầu, người được ủy quyền phải chứng minh được sự ủy quyền bằng văn bản. Việc rút lại ủy quyền chỉ có hiệu lực đối với cơ quan nhà nước kể từ khi nhận được văn bản rút lại ủy quyền này. Sự ủy quyền sẽ không bị hủy bỏ kể cả khi người ủy quyền chết, hoặc có thay đổi về năng lực hành vi, hoặc về đại diện pháp lý của người được ủy quyền.

Thứ bảy, về vấn đề gia hạn, thu hồi, hủy bỏ quyết định hành chính

Việc thu hồi hay hủy bỏ QĐHC sẽ được thực hiện bởi cơ quan hành chính có thẩm quyền hay Tòa án trong trường hợp QĐHC được ban hành trái pháp luật. Một QĐHC có thể bị coi là trái pháp luật nếu như: (i) Quyết định đó được ban hành do sự gian dối, lừa đảo, hoặc qua đe dọa, hoặc hối lộ, hoặc đơn giản là do cơ quan ban hành quyết định không đủ thông tin, hoặc thông tin không chính xác11; (ii) Nếu được ban hành trái thẩm quyền, vượt quá thẩm quyền; (iii) Nếu nội dung của quyết định đòi hỏi phải thực hiện một việc trái pháp luật, có thể dẫn đến vi phạm pháp luật hình sự, hoặc vi phạm hành chính, hoặc vi phạm nghiêm trọng về trình tự, thủ tục ban hành theo quy định của pháp luật ảnh hưởng đến việc quyết định của sự việc; (iv) Một QĐHC được ban hành, nhưng trên thực tế nó không thể thực hiện được, tức là không bảo đảm tính khả thi, thì về thực chất cũng làm mất hiệu lực của QĐHC, trong trường hợp này, cơ quan có thẩm quyền đã ban hành QĐHC sẽ xem xét và ra quyết định thu hồi.

2. Kinh nghiệm quy định pháp luật của Nhật Bản về ban hành quyết định hành chính Thứ nhất, về khái niệm, đặc điểm, chủ thể ban hành quyết định hành chính

Luật Thủ tục hành chính Nhật Bản (1993) không đưa ra khái niệm chung về QĐHC, mà định nghĩa các loại văn bản thuộc phạm vi của QĐHC. Tuy nhiên, khái niệm QĐHC đã được các học giả Nhật Bản trình bày trong giáo trình chính thống đào tạo luật như sau12: Quyết định hành chính là một loại quyết định cá biệt, tác động ra bên ngoài trực tiếp và chính xác đối với một đối tượng cụ thể xác định, có tính quyền lực, tính pháp lý do các cơ quan hành chính hay các chủ thể thực hiện quyền hành pháp ban hành, theo nguyên tắc về thẩm quyền và quyền tự định đoạt theo quy định của pháp luật.

QĐHC thể hiện bốn đặc trưng sau đây: (i) Có tính quyền lực công; (ii) Có tính pháp lý và có hiệu lực thi hành; (iii) Có tính tác động trực tiếp và chính xác tới các đối tượng có liên quan; (iv) Có tính tác động ra bên ngoài13.

Về hình thức của QĐHC, theo Luật Thủ tục hành chính Nhật Bản, bao gồm:

– Quyết định cho phép (Permission): Đây là quyết định mà cơ quan hành chính căn cứ vào các quy định của pháp luật liên quan trao quyền cho các tổ chức, cá nhân được thực hiện một số hoạt động nhất định như: Cho phép xây dựng khu vui chơi, giải trí (Pachinko), xây dựng khách sạn, nhà ở, trường học, bệnh viện…

– Quyết định chấp thuận (Approval): Đây là quyết định có nội hàm gần giống với quyết định cho phép, tuy nhiên điểm khác biệt của quyết định này là, các cơ quan hành chính trên cơ sở các hoạt động đã diễn ra của các đối tượng có liên quan, đồng ý hay chấp thuận về tính pháp lý của các hoạt động đó.

– Quyết định cấm đoán (Prohibition): Đây là quyết định mà cơ quan hành chính căn cứ vào thẩm quyền của mình và pháp luật hiện hành cấm các tổ chức hay cá nhân thực hiện một hoặc một số hành vi nhất định.

– Quyết định cấp giấy phép, quyền bảo hộ (License, Patent): Đây là quyết định liên quan đến yêu cầu của người dân trong việc thực hiện các quyền đi lại, cư trú, quyền kinh doanh sản xuất, quyền bảo hộ công nghiệp…

– Quyết định xử phạt hành chính (Administrative Sanction): Đây là quyết định phổ biến của Nhật Bản được áp dụng đối với các tổ chức, cá nhân có các hành vi vi phạm hành chính trong một số lĩnh vực nhất định.

– Quyết định cưỡng chế (Coercive measures): Đây là quyết định buộc các đối tượng liên quan phải thực hiện một số hành vi nhất định, hoặc cơ quan nhà nước có thẩm quyền buộc phải ra một số quyết định nhằm hạn chế quyền và lợi ích hợp pháp của các cơ quan, tổ chức, cá nhân liên quan khi các chủ thể này cố tình không thực hiện các yêu cầu buộc phải thực hiện trước đó. Ngoài ra, hướng dẫn hành chính (administrative guidance) được xem là một ngoại lệ quyết định hành chính của Nhật Bản14.

Thứ hai, về một số quy định liên quan đến trình tự, thủ tục ban hành quyết định hành chính

Luật Thủ tục hành chính không quy định nhiều điều khoản cụ thể liên quan đến quy trình ban hành QĐHC, mà chỉ quy định một số nguyên tắc chung như: Đối với việc ban hành một số QĐHC có nội dung phức tạp, liên quan đến quyền và lợi ích hợp pháp của các tổ chức, cá nhân (lĩnh vực xây dựng, quy hoạch, cấp hay tước các loại giấy phép quan trọng…), thì cơ quan hành chính phải thực hiện thủ tục lắng nghe/giải trình từ phía cơ quan và các đối tượng có liên quan.

Luật cũng quy định rõ tính minh bạch, công khai trong thủ tục ban hành QĐHC, đặc biệt có quy định về tham vấn, quyền tiếp cận thông tin của người dân. Các quy trình, thủ tục ban hành QĐHC cụ thể phát sinh trong các lĩnh vực quản lý hành chính được quy định trong các văn bản luật chuyên ngành.

Thứ ba, về hiệu lực thi hành quyết định hành chính

Luật Nhật Bản xác định hiệu lực thi hành của một QĐHC theo nguyên tắc khi các cá nhân, tổ chức có liên quan nhận được hay biết được các QĐHC được ban hành để áp dụng đối với mình. Nhiều trường hợp, thời điểm ban hành trùng với thời điểm tổ chức, cá nhân có liên quan nhận được quyết định, tuy nhiên các thời điểm này cũng có thể khác nhau, đặc biệt đối với vụ việc phức tạp, tác động đến một số nhóm đối tượng nhất định. Trong trường hợp này, hiệu lực thi hành quyết định có thể tính từ ngày người dân nhận được, hoặc có trường hợp ấn định một khoảng thời gian nhất định để thi hành.

3. Kinh nghiệm quy định pháp luật của Hàn Quốc về ban hành quyết định hành chính

Theo Luật Thủ tục hành chính Hàn Quốc năm 1996 (sửa đổi năm 2007), khái niệm QĐHC về cơ bản giống với Nhật Bản, theo đó quyết định này phải được xem là một loại quyết định cá biệt, do các cơ quan hành chính hay các chủ thể có thẩm quyền trong cơ quan hành chính ban hành theo nguyên tắc về thẩm quyền và quyền tự định đoạt, tự chịu trách nhiệm trước pháp luật. Hướng dẫn hành chính cũng được xem là một ngoại lệ của QĐHC, mặc dù gọi là văn bản hướng dẫn, nhưng có ý nghĩa bắt buộc các đối tượng liên quan phải tuân theo. Trong trường hợp không thực hiện theo các hướng dẫn hay thông báo, đều có thể coi là những hành vi vi phạm và có thể bị áp dụng các biện pháp cưỡng chế. Nếu các hướng dẫn hay thông báo này có dấu hiệu vượt quyền, lạm quyền, vi phạm pháp luật, thì các đối tượng có liên quan đều có thể thực hiện quyền khiếu nại tới cơ quan nhà nước đã ban hành (hoặc cấp trên của cơ quan này), hoặc khởi kiện ra Tòa án hành chính.

Về hình thức của QĐHC, Luật Thủ tục hành chính phân chia thành 2 nhóm:Quyết định có lợi (beneficial dispositions) và quyết định bất lợi (disvantageous dispotisions).

Về trình tự, thủ tục ban hành QĐHC, Luật của Hàn Quốc quy định rõ thủ tục lấy ý kiến (hearings) của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp bởi QĐHC. Tất nhiên, không phải mọi QĐHC khi ban hành đều bắt buộc phải tuân theo thủ tục này, ví dụ như: Các QĐHC xử phạt đơn giản, mức phạt tiền thấp và đã rõ ràng chứng cứ vi phạm. Còn đối với các QĐHC phải có thủ tục lấy ý kiến giải trình từ phía đối tượng, Luật quy định rõ, cơ quan có thẩm quyền ra quyết định có trách nhiệm thông báo rõ lý do việc ban hành quyết định cho đối tượng liên quan và phải gửi cho họ quyết định, các căn cứ pháp lý, các giấy tờ, các chứng cứ cần thiết khác trong vòng từ 10 đến 14 ngày trước khi tổ chức phiên họp lắng nghe ý kiến.

Điểm mới cần lưu ý là, Luật Thủ tục hành chính năm 2007 đã bổ sung quy định về thủ tục lấy ý kiến của người dân khi cơ quan hành chính ban hành các quyết định mang tính hoạch định chính sách, quy hoạch đất đai, quản lý đô thị, quản lý hệ thống giao thông công cộng…, người dân có thể phản hồi ý kiến thông qua hệ thống thông tin điện tử (the electronic public hearings) và cơ quan hành chính có trách nhiệm tiếp nhận, lắng nghe phản hồi và trả lời một cách thỏa đáng trong thời hạn quy định.

Tóm lại, qua nghiên cứu một số kinh nghiệm của Đức, Nhật Bản và Hàn Quốc cho thấy, các nước này khi quy định về việc ban hành QĐHC và cơ chế kiểm soát việc ban hành này đều đề cao tính hậu kiểm của QĐHC, đề cao trách nhiệm của các tổ chức, cá nhân công quyền trong việc ban hành QĐHC đảm bảo tính hợp pháp và hợp lý. Các nước này cũng trao quyền tự định đoạt của cơ quan hành chính khi ban han hành QĐHC nhằm đảm bảo tính linh hoạt, hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước. Tuy nhiên, QĐHC sau khi được ban hành, nếu vì một lý do nào đó xâm hại quyền và lợi ích hợp pháp của người dân, hoặc có dấu hiệu lạm quyền, vượt quyền…, thì họ đều có quyền khiếu nại tới cơ quan hành chính cấp trên hoặc khởi kiện ra Tòa án (khởi kiện ra Tòa án hành chính Đức, Hàn Quốc, hoặc ra Tòa án thường, nhưng có bộ phận chuyên giải quyết vụ án hành chính như Nhật Bản, mặc dù hệ thống Tòa án hành chính độc lập của Nhật Bản giống như mô hình của Đức đã bị hủy bỏ từ sau Chiến tranh Thế giới lần thứ hai)

Phạm Hồng Quang